장애인복지법 제규정에 따라 피청구인은 공단에 장애정도 심사를 의뢰하였고, 공단에서는 자문의사 4명이 참여한 2번의 의학자문회의를 거쳐 전문적인 진단과 판정에 기초하여 이 사건 판정을 한 것에 위법함이나 부당함은 없다 할 것이나, 우리 행정심판위원회의 의료자문단의 자문결과, 제출된 자료에 의하면 양안의 안구 진탕을 확인할 수 있고, 이에 동반된 약시가 주된 시력 장애의 원인으로 생각되는 점, 약시는 객관적 검사상 특이사항이 발견되지 않는 경우가 많고, 2011년 좋게 측정된 시력은 측정자의 미숙 등에 의한 오차 가능성도 배제할 수 없는 점 등을 종합하여 볼 때 재검이 필요하다고 판단한 사정을 비추어 보면, 피청구인으로서는 장애 등으로 어려움을 겪는 도민의 권리구제를 위해 적극적으로 노력해야 할 의무가 있다고 할 것으로 청구인의 병변에 대한 재평가를 실시하고 그 결과에 따라 정확한 장애등급 판정의 필요성이 인정된다고 한 사례

경남행심 제2023-284호

장애정도 미해당 결정처분 취소 청구

A

B

가. 장애인복지법 제2조, 제32조

나. 장애인복지법 시행령 제2조 [별표1], 제20조의2

다. 장애인복지법 시행규칙 제2조 [별표1], 제3조

라. 장애정도심사규정(보건복지부 고시 제2023-43호)

마. 장애정도판정기준(보건복지부 고시 제2023-42호)

피청구인이 2023. 4. 24. 청구인에게 한 장애정도 미해당 결정처분을 취소한다.

주문과 같다.

이 유(2023-284)

1. 사건개요

가. 청 구 인 : A

나. 피청구인 : B

다. 청구내용

청구인은 시각장애를 사유로 2023. 1. 6. C에게 장애인 등록신청을 하였고, 2023. 2. 8. 국민연금공단(이하 ‘공단’이라 한다)의 심사결과에 따라 2023. 2. 13. C로부터 ‘장애 미해당‘ 결정을 통보받고, 이후 주소지 변경으로 2023. 3. 29. 피청구인에게 이의신청하였으나, 2023. 4. 24. 원처분과 동일한 ‘장애 미해당’ 결정 (이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 통보를 받자, 그 처분의 취소를 청구한 사건이다.

2. 청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 내용

1) 청구인은 선천적으로 시각장애가 있어 어릴 적부터 안질환이 계속해서 발병하였다. 결국 보호자와 함께 병원을 방문하여 진료 받은 결과 시각장애를 진단받게 되었다.

2) 청구인은 안구진탕이 발병하였으며, 안압이 높아 백내장 녹내장 등이 있다고 진단받았다. 이러한 질환을 고치기 위해 어릴 적부터 꾸준히 치료를 받았으나 결국 주치의는 ‘현재 의학 기술로는 수술과 시술이 불가능하다.’라고 진단하였다.

3) 청구인은 일말의 희망이라도 붙잡기 위해 주치의께 ‘안경 등을 사용하면 일상생활에 도움은 되지 않나’라고 문의하고 실제로 착용도 해보았으나, 안경을 착용할 때와 착용하지 않을 때에 차이가 전혀 없었다.

4) 청구인의 현재 상태는 다음과 같다.

가) 글씨가 제대로 보이지 않아 전혀 읽을 수 없고, 매우 근접한 거리에서만 글을 읽을 수 있는 정도이다. 예를 들어 얼굴 바로 앞에 책이나 종이를 대고 보아야 간신히 글씨를 읽을 수 있다.

나) 일상생활 중 사람과 사물을 제대로 구별하거나 볼 수 없다. 예를 들어 상대방의 얼굴을 바로 앞에서 봐야지만 확인할 수 있다. 또한 물건을 찾을 때는 평소 익숙하고 크기가 큰 물체가 아닌 새로운 물건을 찾기란 무척 어렵다.

다) 안구진탕으로 인해 양쪽 눈동자의 흔들림이 무척 심하며 주위 사람들도 놀랄 정도이다.

라) 청구인은 안질환으로 인해 정기적으로 병원에서 치료받는다. 이때 안압이 항상 높게 측정돼 주치의와 가족이 크게 걱정한다.

마) 양쪽 눈이 바람이나 빛에 매우 민감하다. 예를 들어 병원 진료 시 바람이 눈에 들어와야 하는 기구를 사용할 때면 너무 고통스러워 치료받기 힘들 정도이다.

바) 청구인은 생계를 위해 구직활동을 열심히 하나 안구진탕과 극도로 나쁜 시력으로 인해 매번 면접에서 탈락한다.

사) 안구진탕과 극도로 나쁜 시력으로 인해 위험한 상황에 대한 대처가 늦어 위험한 상황이 빈번하게 발생한다. 또한 주위에서 위험 상황을 알려주어도 제대로 볼 수 없어 대처가 늦을 수밖에 없다.

아) 청구인은 과거 시각장애를 인정받았으나, 10여 년 전 재판정 기간 중 딱 한 번 시력 측정값이 높게 나와 등급이 취소되었다. 이에 실망한 청구인은 여러 차례 장애인 등록신청을 하였으나, 계속 미해당 결정처분을 받았다.

자) 청구인의 눈은 안구진탕과 바람과 빛에 민감하여 눈의 피로도가 극심하다. 또한 안구진탕으로 인해 초점을 맞추기가 너무나 어렵다. 시력 개선을 위한 수술과 시술이 불가능할 뿐만 아니라 안경 등의 도움도 받을 수 없어 일상생활이 불가능할 정도이다.

차) 청구인은 안압이 높아 계속해서 일정 시간마다 안약을 넣어야만 한다.

카) 청구인은 안구진탕으로 양쪽 눈동자가 끊임없이 흔들리는 모습이고, 양쪽 눈 모두 초점을 맞출 수 없으며, 바람과 빛에 민감하여 눈을 계속 깜빡거리고, 사물을 확인하거나 글을 읽기 위해서는 눈앞 10cm 이내에서만 가능하다.

타) 길가에 주정차 되어 있는 차량의 번호를 확인하기 위해서는 두 눈을 번호판 앞 10cm 이내로 접근시켜야지만 간신히 읽을 수 있는 정도이다.

나. 이 사건 처분의 위법‧부당성

1) 2023년 장애정도판정기준과 청구인의 현재 상태

가) 위 판정기준에 의하면 시각장애는 ‘안경, 콘택트렌즈 등을 포함한 시력 교정법을 이용하여 측정된 최대 교정시력을 기준으로 판정’한다. 그리고 장애를 판정하기 위해 ‘각막이나 수정체가 그 원인이면 전안부 사진(각막 또는 수정체 사진)을 확인하고, 그 외에는 시신경과 황반이 포함된 망막 사진과 시유발전위검사를 확인’해야 한다.

나) 청구인은 2023. 1. 5. D의원에서 발급한 장애정도 심사용 진단서 진단의사 소견에는 ‘양안 고도근시, 녹내장, 안구진탕, 안검하수, 백내장 등의 원인으로 우안 교정시력 0.04, 좌안 교정시력 0.04로 보이고 있음’이라고 기재되어 있다. 또한 같은 날 발행한 시각장애 소견서에는 ‘청구인의 상태는 시각장애의 판정 기준 중 장애의 정도가 심한 장애인 2호에 해당하는 최대 교정시력 0.04로 판정’하고 있다. 따라서 보건복지부 고시 제2023-42호 장애정도판정기준에 따라 청구인은 시각장애에 해당한다.

다) 공단이 전문의사가 발행한 진단서 및 소견서를 인정하지 않는 것은 대전고법 2017누12672 판결에서 기재하는 ‘신체 감정의의 소견이 피고 자문의들보다 그 판단의 신뢰성이 떨어진다고 볼 수 없다.’라는 판결을 배척하는 결정이다. 또한 청구인을 진료한 전문의의 감정 결과는 특별한 사정이 없으면 존중하여야 한다는 법원의 판단을 배척하는 결과이다.

라) 청구인을 직접 진료한 전문의의 소견이 ‘시각장애’임을 분명히 밝히고 있다. 하지만 피청구인과 공단은 보건복지부 고시 제2023-42호 장애정도판정기준인 최대 교정시력을 인정하지 않은 채 청구인에 대해 시각장애 미해당 처분을 하였다. 이는 서울행정법원 2014구합18282 판결에서 밝히는 ‘피고에게 그 자문의사들의 전문적인 의견을 바탕으로 결정할 수 있는 재량권이 있다고 할 것이지만, 그 재량권의 행사 역시 합리적인 방식으로 이루어져야 하고, 원고가 제출한 자료 중 원고에게 불리한 일부 자료들만 채택하고, 유리한 자료들은 배제한 채 결정을 하면서 그에 대하여 수긍할 만한 근거나 설명을 하지 못하고 있다.‘라는 결정을 배척하고 있다.

마) 청구인의 장애정도 심사용 진단서 및 시각장애 소견서에는 시각장애의 판정기준인 최대 교정시력 양안 0.04가 분명히 기재되어 있다. 만약 위 판결을 무시한 채 장애 미해당 결정처분을 하였다면, 이는 청구인의 권익을 침해한 처분으로 반드시 바로 잡아야 할 것이며, 이는 장애인의 인권을 침해한 위법‧부당한 결정이다.

바) 또한, 대전지법 2018구합100327 판결에 따르면 ‘장애인 등록 결정 처분을 하는 경우 심사해야 할 대상은 장애상태가 법령이 정한 장애인의 기준에 부합하는지 이고, 장애 상태가 발생한 원인이 선천적이든, 후천적이든, 아니면 그 원인을 알 수 없든지와 상관없이 신청 당시 법령이 정한 장애인의 기준에 부합하는 장애상태에 있다면, 법령이 정한 장애인에 해당한다고 보아야 한다.’라고 하였다.

사) 그러나 공단은 ‘소견서 상 두 눈의 시력이 0.04로 기재되어 있으나 2017년 9월 기 심사결정(미해당) 통보된 이후 진료기록지의 치료경과, 검사 자료상 병변 상태 등을 고려할 때 두 눈의 시력 저하 정도는 시각장애 최저기준에 해당될 정도의 상태로 인정되지 않는다.’라고 하여 과거의 일시적으로 회복된 시력으로 장애 미해당 결정처분을 하여 위 판결을 배척하는 처분을 하였다.

아) 또한, 2023. 4. 24. 이의신청에 대한 장애정도 결정서의 심사결정 소견서에는 앞서 2023. 2. 10. 장애정도 결정서의 심사결정 소견인 ‘과거의 일시적으로 회복된 시력으로 장애 미해당 결정처분’을 하였다는 내용과는 다르게, ‘진단서 및 제출된 추가자료를 재검토한 결과 전안부사진 상 매체혼탁 정도, 각막내피세포검사 결과, 안저사진, 망막신경섬유층촬영상 망막과 시신경 상태, 시유발전위검사상 파형과 진폭 정도, 시야검사결과지상 결과, 치료경과 등을 고려할 때 두 눈의 시야결손 정도는 장애정도판정기준에 따른 시각장애 최저기준에 해당되지 않고, 현재 소견서 상 기재된 시력으로까지 두 눈의 시력 저하를 인정할 만한 소견이 없다.’라고 하여 장애인 신규등록 신청에 대한 미해당 결정처분과는 다른 이유를 들어 시각장애를 인정하지 않고 있다.

자) 갑자기 달라진 장애 결정이유를 들어 청구인의 장애 상태를 인정하지 않겠다는 것은 위 법원의 판단을 무시하거나 정확히 알지 못한다는 뜻이다. 따라서 공단과 피청구인의 장애 미해당 결정처분은 위법‧부당하므로 취소되어야 한다.

2) 그동안의 장애정도 심사용 진단서 기록을 통해 알 수 있는 청구인의 상태와 안과적 질환, 2023. 3. 16. D의원 발행 장애정도 심사용 진단서

가) 2007. 10. 9. D의원 발행 장애진단서

위 진단서의 전문의사의 소견에는 다음과 같이 기재되어 있다. ‘우안 교정시력 0.2, 좌안 교정 0.2’임. 또한 장애부위 또는 질환명은 ‘양안근시, 안구진탕, 시신경 위축’으로 기재되어 있다. 이러한 양안 상태로 인해 ‘장애인 5급 1호’에 해당함을 인정받았다.

나) 2009. 10. 9. D의원 발행 장애진단서

(1) 위 진단서의 전문의사의 소견서에는 다음과 같이 기재되어 있다. ‘우안 교정시력 0.2, 좌안 교정 0.2임’ 또한 장애부위 또는 질환명은 ‘양안 녹내장, 양안 안구진탕, 백내장’으로 기재되어 있다. 이러한 양안 상태로 인해 ‘장애인 5급 1호’에 해당함을 인정받았다.

(2) 이 시기 청구인의 양안 상태는 이미 ‘장애의 정도가 심하지 않은 장애인 3. 좋은 눈의 시력이 0.2 이하인 사람’에 해당한다. 그리고 이미 오랫동안 ‘양안 녹내장, 양안 안구진탕, 백내장’ 질환이 발병하여 치료받고 있음이 확인된다.

다) 2011. 10. 4. D의원 발행 장애진단서

위 진단서의 전문의사의 소견에는 다음과 같이 기재되어 있다. ‘우안 교정시력 0.2, 좌안 교정 0.2로 5급 1호에 해당.’ 또한 장애부위 또는 질환명은 ‘양안 약시, 양안 안구진탕, 양안 녹내장‘으로 기재되어 있다. 이러한 양안 상태로 인해 ’장애인 5급 1호‘에 해당함을 인정받았다.

라) 2013. 12. 7. D의원 발행 장애진단서

(1) 위 진단서의 전문의사의 소견에는 다음과 같이 기재되어 있다. ‘우안 교정시력 0.08, 좌안 교정 0.1로, 안구운동 검사상 양안, 안진, 전안부검사상 양안 홍채이상 소견 보임.’

(2) 당시 청구인은 시각장애 4급 1호(좋은 눈의 시력이 0.1 이하인 사람)에 해당하는 상태임에도 불구하고 피청구인은 ‘2011. 8월 양안 시력 우안 0.2, 좌안 0.3으로 기재된 이후 시력 악화된 상태로 인정되지 않아 시력, 시야 모두 장애등급 기준에 해당하지 않는다.’는 이유를 들어 장애 미해당 결정처분을 하였다.

(3) 이러한 결정은 ’신체 감정의의 소견이 피고 자문의들보다 그 판단의 신뢰성이 떨어진다고 볼 수 없다.‘는 판결(대전고법 2017누12672)을 배척하는 결정이며,

(4) ‘피고에게 그 자문의사들의 전문적인 의견을 바탕으로 결정할 수 있는 재량권이 있다고 할 것이지만, 그 재량권의 행사 역시 합리적인 방식으로 이루어져야 하고, 원고가 제출한 자료 중 원고에게 불리한 일부 자료들만 채택하고, 유리한 자료들은 배제한 채 결정을 하면서 그에 대하여 수긍할 만한 근거나 설명을 하지 못하고 있다.’라는 결정(서울행정법원 2014구합18282 판결)을 배척하는 판단이었다.

(5) 또한 ‘장애인 등록 결정 처분을 하는 경우 심사해야 할 대상은 장애 상태가 법령이 정한 장애인의 기준에 부합하는지이고, 장애 상태가 발생한 원인이 선천적이든, 후천적이든 아니면 그 원인을 알 수 없든지와 상관없이 신청 당시 법령이 정한 장애인의 기준에 부합하는 장애상태에 있다면, 법령이 정한 장애인에 해당한다고 보아야 한다.’라고 한 판결(대전지법 2018구합100327 판결)을 배척한 것이었다.

(6) 만약, 2014년 피청구인이 위에서 언급한 판결을 존중하고 보건복지부 고시 제2023-42호에 의한다면 결코 장애 미해당 결정은 하지 않았을 것이다.

마) 2017. 8. 21. D의원 발행 장애진단서

(1) 장애를 인정받지 못해 고통스럽게 지내던 중 도저히 일상생활이 불가능하여 청구인은 다시 장애인 등록 신청하였으나, 전문의사의 의학적 판단을 인정받지 못한 채 다시 장애 미해당 결정처분을 받았다. 당시 장애 진단서의 진단의사 소견은 다음과 같다. ‘양안 교정시력 0.04, 외안부 및 안구운동 검사상 양안 백내장, 안진, 안저검사상 양안 망막변성, 시신경병증 소견 보임.’ 같은 날 발행된 시각장애 소견서에는 ‘양안, 고도근시, 망막변성, 약시의증 진단하에 시력저하 소견 동반되어 있음’으로 기재되어 있다.

(2) 이러한 결과에도 불구하고 공단과 피청구인은 청구인의 시각장애 상태를 인정하지 않았다. 이에 청구인은 2017. 9. 18. 이의신청하였으며, 이를 위해 같은 병원에서 발급받은 진단서와 소견서에는 ‘안과적 검사상 양안, 교정시력이 0.04 소견보이며, 일상적으로 시력저하 원인은 약시로 인한 것으로 판단됨. 시력검사는 시행할 때마다 어느 정도의 오차는 발생할 수 있으나 임상적으로 시력저하 소견은 타당할 것으로 사료됨’으로 기재하며 청구인이 ‘시각장애 상태’임을 분명히 밝히고 있다.

바) 2023. 3. 16. D의원 발행 장애진단서

2023년 청구인은 양안 상태가 심각해져 다시 장애인 등록신청을 하였으나 과거와 같은 이유로 미해당 결정처분을 받았다. 이에 청구인은 이의신청을 위해 2023. 3. 16. 병원을 내원하여 검사한 결과 제출된 자료와 같은 안과 검사 결과를 받았다. 이렇듯 청구인은 한 병원(D의원)에서 약 20년 동안 줄곧 ‘시각장애’로 판정받았으며, 현재도 심각한 안구진탕과 시력저하로 고통 받고 있다.

3) 시각장애로 인해 제2국민역 판정받은 청구인

가) 청구인은 만19세가 되던 2011년 병역법 제11조 및 같은 법 시행령 제13조에 따른 병역판정검사를 받았고, 청구인은 ‘제2국민역(시각장애)’으로 결과를 통보받았다.

나) 병역판정 신체검사 등 검사규칙에서 규정하는 질병‧심신장애의 정도 및 판정기준

(1) 국방부령 제728호 징병 신체검사 등 검사규칙(시행 2011. 2. 14., 청구인 신체검사 당시 검사규칙)에는 시력장애의 정도 및 평가기준에서 285. 시력장애를 ‘나. 한 눈의 시력이 0.1이하, 다. 좋은 눈의 시력이 0.2 이하’로 규정하고 있다.

(2) 또한 병역법 제11조에 따르면 병역판정검사는 ‘신체의 모든 부위를 검사’하며, ‘필요한 경우 임상병리검사’를 실시한다. 그리고 ‘질병 또는 심신장애의 정도를 확인하기 곤란한 경우’에는 의료법에 따른 의료기관에 검사를 위탁한다. 이처럼 병역판정검사는 그 검사와 판정이 장애정도 판정기준과 비교해도 뒤처지지 않으며, 오히려 병역의무는 ‘헌법상 의무’이기 때문에 더욱 엄격하다.

(3) 서울행정법원(2019. 4. 26. 선고 2018구합63894 판결)에서는 ‘원고는 과거 1979. 2월경 시행된 징병검사에서 좌안 시력이 0.01로 측정되어 징집면제 판정을 받았는바, 이는 원고의 좌안이 오래전부터 상당한 시력저하 상태에 있었음을 뒷받침하는 자료로서 의미가 있다. (중략) 피고는 2013, 2014년 건강검진기록표상 좌안 시력이 0.1로 기재되어 있다는 이유를 들어 원고의 좌안 시력이 0.02 이하인 경우에 해당하지 않는다고 주장하나, 현재 의학적으로 0.1 미만의 시력을 객관적으로 측정하기란 어렵고, 당시 원고가 건강 검진에 이용되는 시력검사표를 읽지 제대로 읽지 못하여 시력검사표의 최저수치로 기입되었을 가능성을 배제할 수 없으므로, 위 건강검진기록표에 기재된 수치만을 근거로 그 무렵 원고의 좌안 시력이 실제로 0.02보다 상회하는 수준이었다고 보기는 어렵다.’고 판시하고 있다.

(4) 청구인은 엄격한 병역판정검사에서 국방부령 제728호 285. 시각장애로 5급 ‘전시근로역’ 판정받았다. 이러한 병역판정 결과는 그 시력장애 정도가 심하여 병역의무를 이행할 수 없을 정도라는 것을 국가로부터 인정받은 것이다. 위 판결처럼 청구인도 오래전부터 상당한 시력 저하 상태에 있었음을 뒷받침하는 자료로서 의미가 있다. 또한 위 판결에서도 언급되었듯이 현재 의학적으로 0.1 미만의 시력을 객관적으로 측정하기 어렵고, 진단서와 의무기록 등을 통해 알 수 있는 청구인의 상태는 ‘고도 근시, 녹내장, 백내장, 안구진탕, 안검하수 등으로 시력 저하’를 치료받았으나, 결국 ‘우안 교정시력 0.04, 좌안 교정시력 0.04’로 측정되었다. 따라서 피청구인의 시각장애 미해당 결정처분은 위법‧부당하므로 취소‧변경되어야 한다.

4) 침익적 행정처분의 근거가 되는 행정 법규는 엄격하게 해석‧적용되어야 한다는 대법원의 판결

가) 대법원 2008. 2. 28. 선고 2007구13791, 13807 판결을 살펴보면, ‘침익적 행정처분의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석‧적용하여야 하고 행정처분의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석 하여서는 안되며, 그 입법취지와 목적 등을 고려한 목적론적 해석이 전적으로 배제되는 것이 아니라 하더라도 그 해석이 문언의 통상적인 의미를 벗어나서는 안 될 것‘이라고 판시한 내용에도 부합하지 않으며,

나) 공단과 피청구인의 심사소견은 청구인에게 불리한 일부 자료들만 채택하고, 유리한 자료들은 배제한 채 결정하면서 그에 대한 수긍할 만한 근거나 설명을 하지 못하고 있다. 만약 피청구인의 주장대로라면 보건복지부 고시 제2023-42호 외의 다른 장애정도판정기준을 내부 지침으로 하여 청구인의 장애상태를 판단하였다는 것이며 이는 행정기본법에서 정한 재량권 행사의 남용에 해당하고, 앞서 서술한 서울행정법원 2014구합18218 판결을 배척하는 위법‧부당한 결정이다.

5) 원고를 직접 관찰하고 검사한 전문의의 의학적 소견에서 별다른 모순점이나 불합리한 점을 발견할 수 없으며 검사과정에 오류가 있다고 볼 아무런 자료가 없어 장애를 인정한다는 판례

가) 부산지법 2018구합1689 판결에 따르면, ‘원고를 직접 관찰하고 진료한 D병원 정형외과 전문의, F병원 재활의학과 전문의는 원고의 우측 발목에 관한 2015. 4월경 수술 이후 3년 가량 경과한 2018. 1월 및 2018. 4월경 작성한 소견서에서 원고의 우측 발목 관절의 운동범위가 75% 이상 감소되었다는 견해를 밝히고 있다. 이 법원의 촉탁에 따라 원고를 직접 관찰하고 검사한 신체 감정의인 재활의학과 전문의는 근전도 검사 내역을 참고로 하고, 능동적 관절 운동 범위를 측정하는 과정을 거쳐 위 검사 결과 등을 근거로 원고가 우측 발목 및 발가락 강직 상태의 영구 고착으로 인한 하지관절 장애 6급에 해당한다는 견해를 밝히고 있다. 위와 같이 원고를 직접 관찰하고 검사한 정형외과 및 재활의학과 전문의의 의학적 소견이 일치하고 있고, 각 의학적 소견에서 별다른 모순점이나 불합리한 점을 발견할 수 없으며, 이와 관련한 검사과정에 오류가 있다고 볼 아무런 자료가 없다. 이 사건 처분 당시 원고가 우측 하지관절 장애등급 외에 해당한다는 견해를 밝힌 국민연금공단의 자문의들은 장애 진단서, 원고가 촬영한 동영상 등 간접적인 자료만으로 원고의 장애 정도를 평가하였을 뿐, 원고의 상태를 직접 확인하지는 아니한 것으로 보이고, 위와 같은 자료만을 근거로 한 심사결과는 상대적으로 그 신뢰성이 높다고 볼 수 없다.’고 판시하고 있다.

나) 위 판례처럼 청구인을 직접 검사한 전문의의 의학적 소견에 모순 및 불합리한 점이 없고 공단 측에서도 청구인에 대한 검사과정에 오류가 있다는 주장은 없다. 그러므로 간접적 자료만으로는 공단의 심사 결과는 그 신뢰성이 청구인을 직접 심사한 전문의사의 소견보다 높다고 볼 수 없어 피청구인의 장애 미해당 결정처분은 취소되어야 한다.

6) 청구인은 한 병원에서 약 20여 년 동안 줄곧 ‘시각장애’로 판정받았으며, 현재도 심각한 안구진탕과 시력 저하로 고통 받고 있다.

가) 청구인의 상태를 직접 확인하고 치료를 시행한 담당의사의 소견은 연금공단 자문의들보다 그 판단의 신뢰성이 떨어진다고 볼 수 없고(대전고등법원 2017. 11. 30. 선고 2017누12672 판결),

나) 법원은 ‘이 사건 처분을 함에 있어 피고에게 그 자문의사들의 전문적인 의견을 바탕으로 결정할 수 있는 재량권이 있다고 할 것이지만, 그 재량권의 행사 역시 합리적인 방식으로 이루어져야 할 것이다. 원고가 제출한 자료 중 원고에게 불리한 일부 자료들만 채택하고, 유리한 자료들은 배제한 채 결정을 하면서 그에 대하여 수긍할 만한 근거나 설명을 하지 못하고 있다(서울행정법원 2015. 4. 9. 선고 2014구합18282 판결).’고 판시하고 있는바, 전문의의 소견을 확인하지 않은 채 청구인의 상태를 판정했다는 합리적인 의구심이 강하게 들고, 공단과 피청구인은 청구인의 임상적 결과를 토대로 한 시각장애 등급의 평가를 배척할 뚜렷한 근거를 제시하지 못하고 있으며,

다) 또 법원은 ‘안과 전문의들에 의하여 이루어진 위와 같은 여러 차례의 시력 검사 결과의 신뢰성을 의심할 만한 사유를 찾아볼 수 없는 이상, 그 검사 결과는 존중되어야 하고, 위 안과 전문의들이 장애등급 판정기준에서 정한 검사들을 시행하지 아니하는 등 장애진단 관련 규정을 준수하지 아니하였다고 볼 증거도 없다. 피고로부터 정밀 심사를 의뢰받은 국민연금공단은, 시력검사는 검사를 받는 사람의 주관적인 응답에 의존하는 한계가 있으므로 시각 장애를 판정함에 있어 안과적 진단명, 치료 경과에 따른 최대 교정시력, 망막, 시신경 등의 손상에 관한 객관적인 검사결과 등을 종합적으로 고려하여야 한다는 견지에서, 원고의 경우 2017. 8. 9. B병원에서 우안 교정시력이 0.04로 측정된바 있을 뿐만 아니라, (중략) 원고의 시력검사 결과에도 불구하고 피고에게 ’등급외‘의 심사 결과를 통지한 것으로 보인다. (중략) 또한 원고의 우안 교정시력이 0.04로 측정된 것은 기록상 2017. 8. 9. 단 1회 뿐이고, 같은 병원의 진료기록상 그 직후인 2017. 8. 29.에도 우안 교정시력이 0.02로 측정되었으며, 앞서 살펴본 바와 같이 원고는 그 전후로 여러 차례 안과 전문의들로부터 우안 최대 교정시력이 0.02 이하에 해당한다는 내용의 시각장애 진단을 받았다. 결국 국민연금공단의 심사 결과에서 언급된 사정들만으로 원고에 대한 다수의 안과 전문의들의 시각 장애 진단의 신뢰성을 배척하기 부족하다.’고 판시하는바, 공단과 피청구인은 ‘2017년 9월 기심사 결정(미해당) 통보된 이후 진료기록지의 치료 경과, 검사 자료상 병변 상태 등을 고려할 때 두 눈의 시력 저하 정도는 시각장애 최저기준에 해당될 정도의 상태로 인정되지 않습니다.’라는 이유로 청구인의 시각장애를 인정하지 않았다. 하지만 앞서 살펴 본 사실에 의하면 피청구인이 지적한 2017년 9월 미해당 결정 통보 후 청구인은 계속해서 ‘고도근시, 녹내장, 백내장, 안구진탕, 안검하수 등으로 시력 저하’를 치료받았으나, 결국 ‘우안 교정시력 0.04, 좌안 교정시력 0.04’로 측정되었다. 이러한 치료기록은 제출된 의무기록 사본 증명서를 통해서도 입증된 사실이고, 위 판례의 법리에 따라 볼 때 청구인의 현재 양안 상태에 대한 공단과 피청구인의 이 사건 처분은 위법‧부당하므로 취소되어야 한다.

7) 소결

청구인의 치료를 20년 가까이 담당한 전문의사의 의학적 소견이 변함없이 ‘시각장애’로 판정하며, 이 사건 신청에 제출된 진단서에는 ‘양안 고도근시, 녹내장, 안구진탕, 안검하수, 백내장 등의 원인으로 인한 우안 교정시력 0.04, 좌안 교정시력 0.04로 장애의 정도가 심한 시각장애인 2호’로 판정하고 있음에도, 일부 항목으로 전체 지료기록을 부정하는 공단과 피청구인의 결정은 행정기본법의 제4조(행정의 적극적 추진), 제8조(법치행정의 원칙), 제9조(평등의 원칙), 제10조(비례의 원칙), 제11조(성실의무 및 권한 남용금지의 원칙), 제12조(신뢰보호의 원칙), 제21조(재량 행사의 기준) 및 지방공무원의 적극행정 운영규정 제18조를 위반한 소극 행정에 해당하는 것으로 위법하다.

다. 결론

청구인은 주위의 도움 없이는 일상적인 생활을 하기 힘들 정도이며, 가족은 청구인이 시각장애로 힘들게 일상을 살아가고, 안정적인 직업을 구하지 못하는 모습을 지켜보게 되어 마음의 상처와 상실감은 이루 말할 수 없이 크다. 또한 아직 만 30세의 젊은 나이로 시각장애가 일상생활에 큰 불편을 주고 있으며, 가장 왕성한 활동을 할 나이임에도 불구하고 사회적 인식과 차별적 시선을 걱정해야 한다는 큰 고통 속에서 살아가고 있다.

병원에서는 청구인의 양안은 꾸준한 치료에도 불구하고 시력 회복은 기대할 수 없으며, 앞으로는 지금의 시력 상태로만 살아가야 한다는 절망적인 말을 하였다. 영원히 보호자가 보살펴 줄 수도 없는 상황이며, 게다가 우리나라에서 시각 장애인으로 살아가야 한다는 것은 학업 지속능력과 직업 선택이 불가능하다는 일상생활의 힘듦을 넘어 앞으로 청구인이 겪을 생존의 문제로 직결된다.

장애인복지법의 목적은 장애인의 인간다운 삶과 권리보장을 위한 국가와 지방자치단체 등의 책임을 명백히 하고, 장애 발생 예방과 장애인의 의료‧교육‧직업환경‧재활‧생활환경개선 등에 관한 사업을 정하여 장애인복지 대책을 종합적으로 추진하며, 장애인의 자립생활 보호 및 수당 지급 등에 관하여 필요한 사항을 정하여 장애인의 생활 안정에 기여하는 등 장애인의 복지와 사회활동 참여 증진을 통하여 사회통합에 이바지함을 목적으로 한다고 규정하여 장애인의 인간다운 삶을 위한 국가와 지방자치단체의 책임을 명백히 규정하고 있다.

따라서, 앞서 든 증거와 판례를 바탕으로, 청구인의 시각장애 미해당 결정처분을 취소하여 주실 것을 간곡히 바란다.

3. 피청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경위

1) 청구인은 2023. 1. 6. C에게 장애정도 심사용 진단서, 소견서, 진료기록지를 첨부하여 장애정도 심사 요청을 하였고, 위 신청이 접수됨에 따라 C는 장애인복지법 제32조, 같은 법 시행령 제20조의2, 같은 법 시행규칙 제3조에 의거하여 장애정도 심사전문기관인 공단에 심사의뢰 하였으며,

2) 위 심사의뢰에 대하여 공단은 2023. 1. 26. 의학자문회의를 거쳐 2023. 2. 8. 장애정도 미해당 결정을 하였고, 이러한 공단의 판정에 따라 C은 2023. 2. 13. 청구인에게 결정 사항을 통보하였다.

3) 이후 청구인은 2023. 3. 2. C에서 B로 전입을 하였으며, 청구인은 C의 장애정도 결정에 불복하여 2023. 3. 29. 피청구인에게 이의신청을 하였으며, 피청구인은 공단에 재차 장애정도 심사의뢰를 하였고,

4) 2023. 4. 18. 공단의 의학 자문회의에 따른 심사 결과로 장애정도 미해당으로 결정되어, 피청구인은 2023. 4. 24. 장애정도 심사결과를 청구인에게 통보하였다.

나. 이 사건 처분의 적법성

1) 먼저, 이 사건 관계 법령을 살펴보면 장애인복지법 제2조, 같은 법 시행령 제2조 및 같은 법 시행규칙 제2조에서는 ‘장애인’이란 신체적‧정신적 장애로 오랫동안 일상생활이나 사회생활에서 상당한 제약을 받는 자라고 명시하고 있으며, 대통령령으로 정하는 장애의 종류 및 기준에 해당하는 자를 장애인으로 보고, 장애의 정도에 따라 보건복지부령으로 장애의 정도를 구분하고 있다.

2) 또한, 장애인복지법 제32조 제6항 및 같은 법 시행령 제20조의2 제1항에서는 특별자치시장‧특별자치도지사‧시장‧군수‧구청장은 장애인의 장애 인정과 장애 정도 사정이 적정한지를 확인하기 위하여 필요한 경우 대통령령으로 정하는 공공기관의 운영에 관한 법률 제4조에 따른 공공기관에 장애 정도에 관한 정밀심사를 의뢰할 수 있다고 규정하고 있고, 대통령령에서 위 공공기관을 ‘국민연금공단’으로 명시하고 있는바, 피청구인은 필요에 따라 공단에 장애정도 심사 의뢰가 가능한 사실이 관계법령에 명문화되어 있음을 알 수 있다.

3) 장애정도 판정권자는 장애정도를 진단‧판정할 때에는 자의적 판단이 아닌 관계법령에 따라 장애정도심사규정(보건복지부 고시 제2023-43호) 및 장애정도판정기준(보건복지부 고시 제2023-42호)에 근거하여 장애정도 심사용 진단서, 진료기록지, 검사결과 등을 종합적으로 검토하고, 그 장애유형‧정도가 장애인복지법 시행규칙 제2조에서 정한 판정기준의 장애정도에 해당하는지를 확인, 결정하여 장애심사를 하여야 하며, 동 규정 제3조에서는 심사란 장애심사 전문기관에서 장애정도 심사용 진단서, 진료기록지, 검사 결과 등을 검토하여 장애유형‧상태가 규칙 제2조에서 정한 판정기준의 장애정도에 해당하는지를 확인‧결정하는 것이며, 동 규정 제9조에서는 심사는 제출된 관련 서류에 의한 서면심사를 원칙으로 한다고 명시되어 있다.

4) 이에 따라 장애심사 전문기관인 공단은 시‧군‧구청장이 의뢰한 건에 대해 보건복지부장관이 고시하는 법규인 장애정도판정기준에 의거, 장애정도 판정기준을 정확하게 이해하고 장애정도 판정에 관한 훈련이 되어 있는 공단의 자문의사(관련 의료과목 안과 전문의 2인 이상)와 전문심사직원이 청구인이 기 제출한 장애진단서, 진료기록지, 검사자료 등을 종합적으로 검토함으로써 장애정도를 판정하여 그 결과를 피청구인에게 회신하는 업무를 수행하고 있다.

5) 상기와 같이 전문적인 지식을 요하는 장애정도 심사인 만큼 누구라도 신뢰할 수 있도록 결정하기 위해서는 사실상 고도의 전문적인 의학지식이 없는 지방자치단체의 공무원이 아닌 관련 법령에 따라 보건복지부장관이 정한 전문기관에서 장애정도를 심사하는 것이 보다 타당하다 할 것이므로, 피청구인은 청구인의 이 사건 장애인등록 신청에 대하여 객관적이고 정확한 판정을 위하여 전문기관인 공단에 심사 의뢰한 후, 그 심사 결과에 따라 장애정도를 결정‧통보하였다.

6) 국민권익위원회 행정심판위원회는 ‘공단의 전문심사결과에 따라 피청구인이 이 사건 처분을 하였다면, 심사내용이나 절차에 있어 어떤 위법이나 부당함을 인정하기는 어렵다 할 것’이라고, 기각 결정을 한 바 있다. 이처럼 장애유형별 해당분과 전문의, 공단 상근의사 등 심사위원으로 구성된 심사 전문기관인 공단의 객관적이고 정확한 심사는 신뢰되어야 할 것이므로 이 사건 처분은 적법‧타당하다 할 것이다(국민권익위원회 행심 2014-181호 재결 참조).

7) 경상남도행정심판위원회 역시 재결에서 ‘장애정도 심사규정 제9조에서 장애정도 심사와 관련하여 제출된 서류는 서면심사를 원칙으로 한다고 규정하고 있는바, 청구인의 주장만으로는 달리 이 사건 처분을 취소해야 할 만한 사유가 인정되지 않고, 피청구인의 처분은 적법한 절차에 따라 장애정도 심사전문기관인 공단에 심사를 의뢰하였으며, 청구인의 장애정도는 공단의 자문의사 4명이 참여하여 두 차례에 걸친 전문적인 진단과 판정에 기초하여 이루어진 것으로 이러한 장애등급 심사전문기관의 전문성 또한 존중되어야 하며, 이를 달리 부인할 만한 사정이 보이지 아니하므로 이 사건 처분에 위법‧부당성은 없다 할 것이다.’고 결정한 바 있으며,

8) 또한, 당시 제출된 서류에 의한 서면 심사를 원칙으로 하되, 진단의사 소견과 판정기준에 따라 심사결과가 상이할 수 있다는 점 또한 판시되어 있으므로, 위 관계법령과 행정심판 재결례에 비추어 볼 때, 이 사건 장애정도 판정에 있어 어떠한 법적‧절차적 하자도 없음은 다툼의 여지가 없다(경상남도행정심판위원회 재결 참조).

9) 아울러, 서울행정법원에서는 장애정도 결정 처분과 관련하여 국민연금공단의 결정 절차에 대하여 절차상 위법사항이 없었음을 아래와 같이 분명하게 판시하고 있다(서울행정법원 2014. 11. 13. 선고 2014구합59870 판결 참조).

10) 따라서, 위 행정심판 재결례와 판례에 비추어 볼 때, 이 사건 장애정도 판정에 있어 어떠한 법적‧절차적 하자도 없었음을 알 수 있다.

다. 청구인 주장에 대한 답변

1) 장애심사 및 장애정도 결정과 관련하여

가) 장애정도판정기준(보건복지부고시 제2023-42호)에 따라 시각장애는 각각 시력장애와 시력결손장애, 겹보임(복시)으로 구분하여 판정하고, 시력은 안경, 콘택트렌즈를 포함한 시력 교정법을 이용하여 측정된 최대 교정시력을 기준으로 한다.

나) 시야검사의 경우 중심 30도 이내 시야정도를 기준으로 판정하며, 동적시야검사가 원칙이나 경우에 따라 정적시야검사를 할 수 있고, 검사기계의 종류로는 골드만시야계 또는 험프리시야계 등 공인된 시야검사계로 측정한 결과를 기준으로 판정하며, 골드만시야검사계와 험프리자동시야계의 동적시야검사를 사용할 때는 시표는 Ⅲ-4e로 한다.

다) 옥토퍼스시야계로 할 때는 상기 두 검사의 자극강도인 10dB에 상응하는 자극강도인 7dB로 하는데, 피검자의 최대교정시력이 0.2 미만이거나 말기녹내장에서는 시표크기를 ‘Ⅴ’로 한다. 정적시야 검사결과지의 신뢰도 지표가 낮은 경우에는 골드만시야검사로 판정하며 이때 ‘비고란’에 피검사자의 중심부 주시정도 및 협조도를 기록해야 한다. 고도근시(-8디옵터 이상)와 무수정체안은 콘택트렌즈를 착용한 상태에서 검사하며 무수정체안은 Ⅳ-4e 시표를 사용한다.

라) 객관적인 눈의 상태에 비해 시력의 현저한 저하가 있을 때는 반드시 전안부 검사, 망막 검사, 시신경검사를 시행하여 시력 저하가 타당한지 여부를 판단한 후, 시각장애 판정을 하며, 또한 장애를 판정하기 위해서는 각막이나 수정체가 그 원인이면 전안부 사진(각막 또는 수정체 사진)을 확인하고, 그 외에는 시신경과 황반이 포함된 망막 사진과 시유발전위검사를 확인해야 한다.

2) 청구인의 장애심사와 관련하여

가) 청구인은 안구진탕 및 녹내장, 백내장 진단받고 어릴 때부터 꾸준히 치료를 받았으나 현재 의학기술로는 수술과 시술이 불가능하다는 진단을 받았고, 현재도 안구진탕으로 양쪽 눈동자가 끊임없이 흔들리며, 두 눈 모두 초점을 맞출 수가 없고, 빛과 바람에 민감하여 눈을 계속 깜빡거리며, 눈앞 10cm 내에서만 사물 확인 및 글 읽기가 가능한 상태인데 시각장애 미해당으로 결정함은 부당함을 주장하나,

나) 앞서 언급한 장애정도심사규정 상 장애심사 전문기관인 공단에서 장애정도 심사용 진단서, 진료기록지, 검사결과 등을 종합적으로 검토하여 장애유형‧정도가 장애정도판정기준에 해당하는 지를 확인‧결정하는 것으로 서면심사를 원칙으로 하며, 장애정도판정기준에 따라 시력은 안경, 콘택트렌즈 등을 포함한 시력 교정법을 이용하여 측정된 최대교정시력을 기준으로 하고, 객관적인 눈의 상태에 비해 시력의 현저한 저하가 있을 때에는 반드시 전안부검사, 망막검사, 시신경검사를 시행하여 시력 저하가 타당한지 여부를 확인하여야 한다.

다) 즉, 시각은 자각적 측정에 의한 주관적 평가이므로, 시력에 영향을 미치는 요소를 파악하기 위해서는 안과적 진단명, 치료경과에 따른 최대교정시력, 검사 결과(안저 사진을 통한 망막 및 시신경의 변화, 망막시신경섬유층촬영검사에서 망막신경섬유층 손상정도의 유무, 시유발전위검사상 진폭, 파형, 전안부 사진 상의 각막 혼탁 및 변성 상태, 시야검사의 신뢰도 및 threshold(역치), grey scale(명암도) 등을 종합적으로 고려하여 시각장애를 판단하여야 한다.

라) 공단에서 청구인이 제출한 자료(이전 심사 시 청구인이 제출한 자료 포함) 등을 종합적으로 검토한 결과를 살펴보면, 2023. 1. 5. D의원에서 작성한 청구인의 장애정도 심사용 진단서 및 소견서에는 ‘선천성 양안 고도 근시, 안구진탕, 녹내장, 백내장 등의 원인으로 우안 교정시력 0.04, 좌안 교정시력 0.04’로 평가되어 있으나,

마) 청구인의 치료 경과 및 안과 검사자료 등을 고려할 때, 2011. 8월 우안 0.2, 좌안 0.3으로 측정된 이후 양안 시력 저하를 객관적으로 확인할 수 있는 2011년부터 2017년 장애심사 시 제출한 빛간섭단층촬영검사(M-OCT) 상 황반부 저형성이 있기는 하지만, 시신경 상태는 정상에 가까울 정도로 그 손상 정도가 경미하며,

바) 특히, 시유발전위검사 상 진폭 및 파형이 잘 나오는 상태로서 두 눈의 시력 저하 상태가 인정되지 않았으며, 시야검사의 경우 양안 시야결손 정도가 각각 정상의 50% 이하로 감소된 상태로 인정되지 않는 상태로 장애정도로 인정되지 않아 2011년, 2013년, 2017년 모두 시각장애 미해당(등급 외)으로 결정되었다.

사) 또한, 2017년 이전 장애정도 심사 시 제출한 안과검사 자료와 비교한 2023년 심사 시 제출한 자료인 안저 사진 및 빛간섭단층촬영검사(OCT)상의 망막과 시신경의 변화 정도, 시유발전위검사 상 진폭 및 파형의 형성상태, 시야검사 결과 등을 면밀히 검토한 결과 현재의 시력 저하 정도를 인정할 만한 객관적인 악화 소견은 없는 상태이므로 시각장애 미해당으로 최종결정하였다.

아) 청구인이 2017. 8. ~ 9. 제출한 장애정도 심사용 진단서 및 소견서에 따르면 ‘안과적 검사상 양안 교정시력 0.04, 동공편위, 고도근시, 안진 소견 보이며, 임상적으로 시력저하 원인은 약시로 인한 것으로 판단됨’으로 기재되어 있는데, 약시로 인한 시력저하는 현행 장애정도판정기준에 따른 장애정도 해당 사항으로는 볼 수 없으며(국민권익위원회 행심 2019-21122 재결 참조),

자) 청구인은 병역법에 따른 병역판정검사에서 시력장애 5급을 인정받았으므로 피청구인의 시각장애 미해당 결정처분은 위법‧부당하다고 주장하고 있으나, 장애정도 해당 여부는 장애인복지법 및 보건복지부 고시에 따라 엄격한 법적 절차를 거쳐 결정되는 사항이며, 병역판정검사의 경우 병역법 및 동법 시행령에 따른 신체검사를 위해 규정된 병역판정 신체검사 등 검사규칙에 따라 운영되고 있고, 시력장애를 판단하는 기준이 각각 다르기 때문에 병역판정검사에서 시력장애를 받았으므로 장애인복지법 상 시각장애인에 해당한다는 청구인의 주장은 하등 이유가 없다 할 것이다.

라. 결론

위에서 살펴본 바와 같이 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분은 관계법령과 장애심사 전문기관인 공단의 전문적인 심사결과에 따른 적법‧타당한 처분이므로 청구인의 청구를 기각하여 주시기 바란다.

4. 관계법령

가. 장애인복지법 제2조, 제32조

나. 장애인복지법 시행령 제2조 [별표1], 제20조의2

다. 장애인복지법 시행규칙 제2조 [별표1], 제3조

라. 장애정도심사규정(보건복지부 고시 제2023-43호)

마. 장애정도판정기준(보건복지부 고시 제2023-42호)

5. 인정사실

가. 청구인은 2023. 1. 6. C에게 시각장애를 사유로 장애정도 심사용 진단서를 첨부하여 장애인 등록신청을 하였다.

나. C은 2023. 2. 13. 청구인에게 공단의 심사 결과에 따라 장애정도에 미해당함을 통지하였다.

다. 청구인은 주소지를 C로 이전하여, 2023. 3. 29. 피청구인에게 장애정도 결정에 대한 이의신청을 하였고, 공단으로부터 이의신청 심사결과를 통보받은 피청구인은 2023. 4. 24. 청구인에게 이 사건 처분을 하였다.

라. 청구인은 2023. 5. 23. 이 사건 행정심판을 청구하였다.

마. 경상남도행정심판위원회는 이 사건 심판청구와 관련하여 행정심판 의료자문단에 자문을 의뢰하였고, 자문의견은 다음과 같다.

6. 판단

가. 먼저 이 사건 처분의 관계 법령을 살펴보면,

1) 장애인복지법 제2에서 “‘장애인’이란 신체적·정신적 장애로 오랫동안 일상생활이나 사회생활에서 상당한 제약을 받는 자”로 정의하고, 같은 법 시행규칙 제2조에서 ‘보건복지부장관은 장애 정도의 구체적인 판정기준을 정하여 고시할 수 있다.’고 규정하고 있다.

2) 장애인복지법 제32조 및 같은 법 시행령 제20조의2의 규정에 의하면, 장애인, 그 법정대리인 또는 대통령령이 정하는 보호자는 장애상태와 그 밖에 보건복지부령이 정하는 사항을 시장·군수 또는 구청장에게 등록하여야 하고, 시장·군수·구청장은 장애인 등록에 있어 장애인의 장애 인정과 장애정도 사정이 적정한지를 확인하기 위하여 필요한 경우 공단에 장애정도에 관한 정밀심사를 의뢰할 수 있다.

3) 장애정도심사규정(보건복지부고시 제2023-43호) 제3조에서는 “‘심사’라 함은 장애심사 전문기관에서 장애정도 심사용 진단서, 진료기록지, 검사결과 등을 검토하여 장애유형·상태가 규칙 제2조에서 정한 판정기준의 장애정도에 해당하는 지를 확인·결정하는 것을 말한다.”고 규정하고 있고, 같은 규정 제9조 제1항에서는 ‘심사는 제출된 관련 서류에 의한 서면심사를 원칙으로 한다.’고 규정하고 있으며, 같은 조 제4항에서는 ‘공단은 제1항에도 불구하고 제출된 서류를 통하여 정확한 장애상태의 심사가 어려운 경우에 공단이 정한 장애진단기관 및 전문의에 해당하는 자로 하여금 진단을 하게 할 수 있다.’라고 규정하고 있다.

4) 장애정도판정기준(보건복지부고시 제2023-42호)에 따르면 ‘시각장애는 시력장애와 시야결손장애, 겹보임(복시)으로 구분하여 판정하며, 시력은 안경, 콘택트렌즈 등을 포함한 시력 교정법을 이용하여 측정된 최대교정시력을 기준으로 하고, 객관적인 눈의 상태에 비해 현저한 시력의 현저한 저하가 있을 때는 반드시 전안부 검사, 망막 검사, 시신경검사를 시행하여 시력 저하가 타당한지 여부를 판단한 후 시각장애 판정을 하며, 또한 장애를 판정하기 위해서는 각막이나 수정체가 그 원인이면 전안부 사진(각막 또는 수정체 사진)을 확인하고, 그 외에는 시신경과 황반이 포함된 망막 사진과 시유발전위검사를 확인해야 한다.’고 규정하고 있다.

<장애정도기준>

나. 다음으로, 이 사건 처분의 위법·부당 여부에 대하여 살펴보면,

1) 제출된 서류와 인정사실에 의하면, 청구인은 2023. 1. 6. C에게 장애정도 심사용 진단서, 소견서 등을 첨부하여 장애인 등록신청을 하였고, C는 장애인복지법의 제규정에 따라 장애정도 심사 전문기관인 국민연금공단에 심사를 의뢰하였으며, 공단의 판정에 따라 2023. 2. 13. 청구인에게 ‘장애 미해당(시각장애)’ 결정을 통보하였고, 청구인은 주소지 이전으로 2023. 3. 29. 피청구인에게 이의신청 하였고, 피청구인이 공단에 재심사를 의뢰하였으나, 공단으로부터 원심사와 동일한 결과를 통보받고 2023. 4. 24. 청구인에게 이 사건 처분을 한 것으로 확인된다.

2) 장애인복지법 제32조 및 장애정도 심사규정 제4조에 의하면 장애인의 장애 인정과 장애 정도 사정이 적정한지를 확인하기 위하여 대통령령으로 정하는 공공기관에 장애 정도에 관한 정밀 심사를 의뢰할 수 있으며, 장애의 심사 및 심사와 관련된 사항은 공단이 수행하도록 규정하고 있는바,

피청구인의 심사의뢰를 받은 공단은 청구인의 장애 심사 및 이의신청 심사를 위해 총 2번의 의학 자문회의(자문의사 4명 참가)를 통해 심사를 진행하였고, 소견서상 두 눈의 시력이 0.04로 기재되어 있으나 2017년 9월 기 심사 결정(미해당) 통보된 이후 진료기록지의 치료경과, 검사자료상 병변상태 등을 고려할 때 두 눈의 시력저하 정도는 시각장애 최저기준에 해당될 정도의 상태로 인정되지 않는다고 판단하였고, 청구인의 이의신청에 따라 진단서 및 제출된 추가 자료를 재검토한 결과, 전안부사진상 매체혼탁 정도, 각막내피세포검사 결과, 안저사진, 망막신경섬유층 촬영상 망막과 시신경 상태, 시유발전위검사상 파형과 진폭 정도, 시야검사결과지상 결과, 치료경과 등을 고려할 때, 두 눈의 시야결손 정도는 장애정도 판정기준에 따른 시각장애 최저기준에 해당되지 않고, 현재 소견서상 기재된 시력으로까지 두 눈의 시력저하를 인정할 만한 소견이 없어 ‘장애 미해당’으로 판정하였다.

3) 이상을 종합하면, 국민연금공단은 자문의사 4명이 참여한 2번의 회의를 거쳐 전문적인 진단과 판정에 기초하여 이 사건 판정을 하였고, 피청구인은 적법한 절차에 따라 장애정도 심사전문기관인 공단에 심사를 의뢰하여 그 판정 결과에 따라 이 사건 처분에 이르렀는바, 이러한 공단의 판정과 피청구인의 이 사건 처분에 위법·부당함이 있다거나 현저히 합리성을 결여한 사정이 있다고 보기는 어렵다.

4) 다만, 우리 위원회의 행정심판 의료자문단의 자문결과에 따르면 ① 현재 환자의 객관적인 상태를 알 수 있는 검사결과가 첨부되지 않아 상태를 정확히 평가할 수는 없으나, 제출된 자료에 의하면 양안의 안구진탕을 확인할 수 있고, 이에 동반된 약시가 환자의 주된 시력 장애의 원인으로 생각되는 점, ② 약시는 객관적 검사 상 특이사항이 발견되지 않는 경우가 많고, 2011년 우안 0.2/좌안 0.3으로 좋게 측정된 시력은 일시적인 회복이 아닌 측정자의 미숙 등에 의한 검사상 오차의 가능성도 배제할 수 없는 점, ③ 환자의 경과기록 상 시력이 점차 떨어지는 것으로 기록되어 있는데, 의무기록으로 추정컨대 백내장 및 녹내장의 진행으로 시력이 더 떨어졌을 가능성이 있는 점, ④ 현재 백내장 및 녹내장 상태에 대한 기록이 없어 등급판정은 불가능하나 안구진탕에 동반된 약시환자인 점을 고려하면 양안 0.04의 시력이 신뢰성이 떨어진다고 볼 수 없는 점 등의 사유로 재검이 필요하다고 판단한 사정을 비추어보면, 피청구인으로서는 장애 등으로 어려움을 겪는 도민의 권리구제를 위해 적극적으로 노력해야 할 의무가 있다고 할 것인바, 청구인의 병변에 대한 재평가를 실시하고, 그 결과에 따라 정확한 장애등급을 판정해야 할 필요성이 인정된다 할 것이다.

다. 결론

그렇다면, 청구인의 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다.

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장애정도 미해당 결정처분 취소 청구