이 유 1. 사건개요 가. 청 구 인 : A, B, C 나. 피청구인 : D 다. 청구내용 청구인은 ◇◇군 □□면 △△리 ◆◆번지 일원에서 토석채취허가를 받아 사업을 영위하는 자로 피청구인이 청구인에게 ① ‘거짓이나 그 밖에 부정한 방법’(쇄석시설 소유권 미확보)으로 2019. . . 쇄골재용 토석을 채취하기 위한 용도변경 신고수리(이하, ‘이 사건 신고’라 한다) 및 2020. . . 기존 허가지와 연접한 토석채취허가(이하, ‘이 사건 허가’라 한다) 등을 받았다는 사유와 ② 완충구역 ◴◴◴㎡를 무단훼손함으로서 허가조건을 위반하였다는 사유로 2023. . . 아래와 같이 토석채취허가 취소처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 통보하자 그 처분의 취소를 청구한 사건이다. 2. 청구인 주장의 요지 가. 처분의 경위 1) 피청구인의 이 사건 처분 피청구인은 2023. . . 청구인들에 대하여 '청구인은 거짓이나 그 밖의 부정한 방법(쇄석시설 소유권 미확보)으로 2019. . . 쇄골재용 토석 채취 용도변경을 신고(이 사건 신고)하고 2020. ◧. ◧◧. 토석채취허가를 신청하여 2020. . . 토석채취허가(이 사건 허가)를 받았으며(이하 '이 사건 제1 처분사유'라고 한다), 완충구역 ◴◴◴㎡를 무단훼손함으로써 허가조건을 위반하였다(이하 '이 사건 제2처분사유'라고 한다)'는 이유로 산지관리법 제31조 제2항, 산지관리법 시행령 제41조[별표 8의3]에 따라 청구인들에 대한 토석채취허가를 취소한다는 처분(이하 '이 사건 처분'이라고 한다)을 하였다. 나. 처분 사유의 부존재 1) 이 사건 제1처분사유 (가) 사실관계 (1) 청구인은 2017. 5.경 경남 ◇◇군 □□면 △△리 ◆◆번지 외 7필지 지상에서 토석채취허가를 득하여 토목용, 건축․공예용 석재를 채취하면서 그 과정에서 발생한 폐석을 현장에 야적하여 왔다. (2) 그러던 중 야적된 폐석이 상당량에 이르자 청구인 A는 현장에 야적된 폐석을 쇄골재로 가공하여 반출하기로 결정하고, 2018. ◊. ◊◊. 청구인 B와 사이에 청구인 A가 전북 □□시 △△면 ◆◆리 ◬◬번지토지 일대에 설치되어 있던 청구인 B소유의 ◲◲◲T/HR 규격의 쇄석시설(이하 '이 사건 쇄석시설'이라고 한다)을 매매대금 ※억원에 매수하는 내용의 매매계약(이하 '이 사건 매매계약'이라고 한다)을 체결하였으며, 당시 청구인 B는 2018. ◻.경부터 이 사건 쇄석시설이 설치되어 있던 채석지의 소유자와 법적분쟁 등의 이유로 토석채취를 중단한 상태였고, 이 사건 매매계약 체결 이후인 2018. ◻.경에는 토석채취 포기를 확정하여 □□시에 복구설계서 승인신청서를 제출하게 되었으며, 이에 따라 이 사건 매매계약의 잔금이 지급될 때까지 이 사건 쇄석 시설의 소유권을 유보할 필요가 없게 되자 청구인 B는 청구인 A에게 계약금 지급 완료시점부터 이 사건 쇄석시설의 소유권을 이전하겠다는 의사를 표시하였다 (3) 청구인 A은 2018. ◻◻. ◻◻. 청구인 B에게 계약금 ◊◊만원을 지급함으로써 이 사건 쇄석시설을 소유하게 되었고, 그 무렵부터 이 사건 쇄석시설의 이전 작업이 시작되었다. (4) 이후 청구인 A은 골재채취법 제14조 및 같은법 시행규칙 제4조에 따라 골재선별․파쇄업, 산림골재 채취업의 등록을 마친 다음 절차에 따라 이 사건 신고 및 허가신청에 이르게 되었고, 각 단계마다 쇄석시설의 소유 사실을 증명하는 서류로 이 사건 쇄석시설의 제작사로부터 발급받은 제작증명서를 첨부하였으며, 이는 이 사건 쇄석시설과 같은 설비의 경우 등록이 필요한 동산이 아닌 관계로 제작중명서의 교부로 소유권 이전을 공시하는 업계 관행에 따른 것이었을 뿐만 아니라 골재채취사무처리규정(국토교통부훈령 제655호)도 골재채취업 등록을 신청한 자에 대하여 '매매계약서 또는 제작증명서 등의 일치 여부'를 확인하도록 규정하고 있었기 때문이었고, 피청구인 역시 이러한 관행에 기초하여 어떠한 보완요구 없이 신고를 수리하고, 토석채취허가증을 교부하였다. 골재채취사무처리규정(국토교통부훈령 제655호) 제5조(골재채취업의 등록) ①특별자치시장•특별자치도지사•시장•군수구청장(자치구의 구청장을 말한다, 이하 "시장•군수 또는 구청장,,이라 한다)은 골재채취법(이하 “법” 이라 한다) 제14조 및 같은 법 시행령(이하 “령”이라 한다) 제19조의 규정에 의하여 골재채취업의 등록을 신청한 자에 대하여 다음 각 호의 사항을 확인하여야 한다. 2. 시설․장비 라. 그 밖에 시설․장비는 매매계약서 또는 제작증명서 등의 일치여부 |
(4) 위와 같은 경위로, 청구인 A는 이 사건 쇄석시설의 소유권을 취득하고, 쇄골재용 토석을 포함한 토석채취허가까지 득하게 되었으나, 채석 면적이 늘어남에 따라 쇄석시설 설치장소의 변경이 불가피하였고 또한 청구인 B, 청구인 C와 공동 채석이 결정되었기에, 이 사건 쇄석시설보다 큰 규격의 쇄석시설의 도입이 논의되어 청구인 A와 청구인 B는 이 사건 쇄석시설의 이전을 중단하고, 2021. ◻◻. ◻. 위 허가를 받은 자에 청구인 B와 청구인 C를 추가하는 내용의 변경허가를 받았다. (5) 이후 청구인들은 위 논의에 따라 2021. ◻◻. ◻◻. 유한회사 ◺◺개발로부터 ◲◲◲T/HR 규격의 쇄석시설을 ◽◽억 원에 매수한 후 위 쇄석시설을 자산에 등재하였고, 2022. ◽.경 위 쇄석시설의 이전설치 작업이 완성되자 2022. ◻.경부터 비로소 골재채취와 쇄골재 가공을 시작하게 되었고 그 사이 청구인 A가 골재채취업 주기적 신고를 하자 피청구인은 2022. ◍. ◍◍. 위 신고를 수리하였으며, 위 매매계약의 매매대금을 완납하였다. (6) 한편 청구인 ▽▽은 위 신규 쇄석시설의 소유권을 취득하면서 이 사건 매매계약을 해제하고, 2022. ◸경 청구인 B로부터 기 지급한 계약금 ◊◊만원을 반환받았다. (나) 청구인들이 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 허가를 받거나 신고를 하였는지 여부 (1) 이 사건 제1처분 사유는 청구인 A이 이 사건 쇄석시설을 소유하지 않았으므로, 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 허가를 받거나 신고를 한 경우에 해당한다는 것이나 이는 명백한 사실오인이다. (2) 청구인 A는 청구인 B와 계약금 지급 완료시점부터 이 사건 쇄석시설의 소유권을 취득하는 내용의 합의를 하고, 계약금을 지급함으로써 이 사건 신고 및 허가 신청 전 이 사건 쇄석시설의 완전한 소유권을 취득하였다. (3) 나아가 골재채취법 제14조 제2항, 같은 법 시행령 제19조 제2항 및 별표 1, 산지관리법 제28조 제1항 제5호, 같은 법 시행령 제36조 제4항 및 [별표 8의2]에서 산림골재채취업의 등록과 그를 전제로 하는 토석채취허가를 받기 위해서는 신청인이 일정한 규격 이상의 쇄석시설, 로더, 굴착기, 천공기를 '소유'하여야 한다고 규정한 것은 골재채취업에 필수적인 위 장비들이 골재채취업자가 아닌 권리자에 의하여 추급되는 등의 사정으로 말미암아 골재채취가 중단되고, 골재채취장이 방치되어 산림재해가 발생하는 것을 방지하는 취지로 보이나, 이 사건과 같이 이 사건 쇄석시설의 매도인과 매수인이 실질적으로 같은 주체라고 평가할 수 있을 정도의 특수관계에 있는 사안에서는 이 사건 쇄석시설이 권리자에 의하여 추급될 여지가 없는바, 이러한 측면에서도 청구인 A의 이 사건 쇄석시설 소유 사실을 부정할 수 없다. (4) 한편 청구인 A가 이 사건 신고 및 허가신청을 하면서 쇄석시설의 소유 사실을 증명하는 서류로 제작증명서만을 첨부한 것 자체가 산지관리법 제31조 제1항 제1호의 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법'에 해당한다는 시각이 있을 수 있지만 여기에서 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법'이라 함은 정상적인 절차에 의해서는 허가를 받거나 신고의 수리를 받을 수 없음에도 허가나 신고수리를 받을 수 있는 것처럼 꾸미거나 허가나 신고수리를 받을 수 없는 사실을 감추려는 행위를 말한다고 할 것인데, 청구인 A는 이미 이 사건 쇄석시설의 소유권을 취득하였기에, 그 증빙서류 제출 여부와 관계없이 얼마든지 허가를 받거나 신고의 수리를 받을 수 있던 상태였다는 점, 이 사건 쇄석시설과 같은 설비의 경우 제작증명서의 교부로 소유권 이전을 공시하는 것이 업계의 관행인데다가 골재채취사무처리규정 역시 같은 취지의 규정을 두고 있었던 점, 피청구인 역시 지금까지 이러한 관행에 따라 어떠한 보완요구도 하지 아니하였다는 점(만약 피청구인 측에서 보완요구를 하였다면 청구인 A는 얼마든지 이 사건 쇄석시설 소유 사실을 증명할 수 있었다) 등에 비추어 볼 때, 어느 모로 보더라도 청구인 A가 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 허가를 받거나 신고를 하였다고 평가할 수 없다. 2) 이 사건 제2처분사유 (가) 사실관계 (1) 청구인 A는 이 사건 허가 및 변경허가에 따라 토석채취를 진행하고 있는 상태에서 강우 시 사업지 외부의 유수 유입에 따른 사면붕괴, 토사유출 등을 우려된다는 피청구인의 지시에 따라 완충구역과 사업부지 경계를 따라 산마루 측구를 설치하게 되었고, 산마루 측구 대부분을 사업부지 내에 설치하였지만, 다만 사면이 가파른 일부 지역에서는 사업부지 내로 산마루 측구를 잇는 것이 불가능하였고, 이에 따라 부득이 일부 완충구역에 산마루 측구를 설치하게 된 것이다. (2) 산마루 측구가 설치된 완충구역은 극히 일부분이며, 굴착된 토사의 깊이 및 넓이조차도 각 20cm 정도에 불과하며, 그 외 완충구역의 훼손은 완충구역이 아닌 허가지에서의 발파작업 중 예상치 못하게 발생한 것이지 의도된 훼손은 아니었으며(완충구역을 설정하는 이유도 이와 같은 사고로 인접지 붕괴를 막기 위한 것이다), 청구인들은 자체적으로 훼손된 완충구역 복구를 계획하고, 그 절차를 진행하여 현재 복구를 마치고, 준공만을 넘겨놓은 상태이다. (나) 청구인들이 허가조건을 위반하였는지 여부 (1) 산지관리법 제28조제1항제2호, 같은 법 시행령 제36조제1항[별표 8] 4-가항은 완충구역에서 '채취 등'을 하여서는 아니된다고 규정하고 있고, 위 [별표 8]의 1-가항은 위 '채취 등'을 '토석을 굴취․채취'로 정의하고 있다. 산지관리법 시행령 [별표 8] 발췌 구분 | 허가기준 | 1. 산지의 형태 | 가. 지형 토석을 굴취·채취(이하 이 표에서 "채취등"이라 한다)하려는 지역(이하 이 표에서 "채취지역"이라 한다)은 해당 산지의 표고(標高: 산자락하단부를 기준으로 한 산정부의 높이를 말한다. 이하 같다)의 100분의 70 이하일 것. 다만, 다음의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그렇지 않다. | 4. 완충구역의 설정 등 | 가. 완충구역의 설정 채취등으로 인한 인접지의 붕괴방지를 위하여 제3호가목부터 라목까지 및 바목에 해당하는 경우를 제외하고는 허가구역의 경계로부터 안쪽으로 너비 10미터의 완충구역을 설정하여야 한다. 이 경우 같은 구역 에서는 채취등을 하여서는 아니 된다. |
(2) 피청구인의 처분 이 부분 처분사유는 청구인들이 완충구역에서 금지된 행위를 함으로써 완충구역 설정이라는 허가조건을 위반하였다는 것인바, 청구인들은 완충구역에서 토석을 굴취․채취한 사실은 없으므로, 산마루 측구 설치, 완충구역이 아닌 허가지에서의 발파작업 중 예상치 못하게 발생한 일부 완충구역의 훼손을 이유로 청구인들이 허가조건을 위반하였다고 보기 어렵다. 3) 청구인들은 청문 절차에서 위 매매계약 당사자들이 특수한 관계에 있어 당사자들 사이의 의사표시만으로 얼마든지 이 사건 쇄석시설의 소유권을 이전할 수 있었다는 점, 청구인 B가 청구인 A에게 이 사건 쇄석시설의 소유권을 확정적으로 양도할 수밖에 없었던 당시의 사정, 매매계약 체결 이후 이 사건 쇄석시설의 주요 부품이 분해되어 이 사건 허가지로 운반되고 있었다는 점 등 당사자 사이의 합의와 인도라는 물권변동의 효력발생 요건을 모두 갖춰 청구인 A가 이 사건 쇄석시설의 소유권을 취득하였다거나 그러한 사실이 추단된다는 사실을 진지하게 소명하였음에도 피청구인은 감사결과에 따라 부득이 이 사건 처분을 할 수밖에 없다는 입장만 반복하더니 결국 이 사건 처분에 이르렀고, 그렇기에 청구인들로서는 이 사건 처분이 감사결과에 따른 면피용 처분인 것만 같아 매우 씁쓸할 따름이다. 4) 거듭 강조하지만 청구인은 이 사건 신고 및 허가 당시 피청구인으로부터 제작증명서만으로 이 사건 쇄석시설의 소유권 확보 여부 사실을 확인할 수 없다는 보완요구를 받았다면 다른 방법으로도 얼마든지 이 사건 쇄석시설의 소유권을 확보할 수 있었으므로, 부디 이러한 사정까지 참작하시어, 이 사건 제1, 2 처분사유의 존재 여부를 엄중하고, 세밀하게 살펴주시고 행정심판의 경우 처분이 위법할 뿐만 아니라 '부당'한 경우에도 취소재결을 할 수 있다는 점을 감안하여 이 사건 처분을 취소하여 주시기를 부탁드린다. 5) 소결 청구인들은 이 사건 신고 및 허가 신청 전 이 사건 쇄석시설의 완전한 소유권을 취득하였으며, 완충구역에서 허용되지 토석 및 채취행위를 한 바 없으며, 따라서 청구인들이 청구인들이 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 허가를 받거나 신고를 하였다거나 허가조건을 위반하였다고 볼 수 없으므로, 이 사건 처분은 처분사유가 부존재한 위법한 처분이라고 할 것이며, 처분 경위에 비추어 볼 때 부당한 처분이라고 봄이 상당하다. 라. 재량권의 일탈․남용 1) 설령 이 사건 처분의 처분사유가 인정된다고 하더라도, 청구인은 적극적인 사술을 사용하여 이 사건 신고를 하거나 허가를 받은 것은 아니었던 점, 이 사건 허가지에 신규 쇄석시설을 설치하기 전까지 쇄골재용 토석을 채취하지 않은 점, 이 사건 쇄석시설의 소유권 취득에 아무런 제한이 없었던 점, 완충구역의 훼손 정도가 크지 않고, 과실에 기인한 것인 점, 완충구역의 복구가 이루어진 점 등 제반 사정에 비추어 볼 때 청구인들의 위반행위의 비난가능성이 그리 크다고 볼 수 없다. 2) 반면에 청구인들에 대한 토석채취허가가 취소될 경우 청구인들은 회복불가능한 손실을 입게될 것이고 청구인들은 ◺◺억원 상당의 신규 쇄석시설을 도입한 것 외에도 사업진행을 위해 이미 약 ◹◹억원을 투자한 상태이며 게다가 청구인들은 조달청과 조경석 마스계약을 비롯하여 다수의 관급계약을 이행하고 있는 상태로 토석채취가 중단될 경우 더 이상 계약을 이행할 수 없어 막대한 위약금을 배상해야 할 것이고 결국 도산할 것이며, 그뿐만 아니라 토석채취허가의 취소는 지역경제에 악영향을 미치게 될 것으로 당장 청구인들의 직원이 일자리를 잃게 될 것이며, 청구인으로부터 골재 및 원석을 납품받고 있는 다수의 업체들도 생산 및 영업을 중단하게 될 것이다. 3) 이러한 사정을 종합할 때 이 사건 처분은 청구인들의 위반행위에 대한 비난가능성 수준에 비하여 그 정도가 지나치게 가혹한 수준에 이르고 있다고 할 것이므로, 피청구인에게 주어진 재량권을 일탈․남용한 위법․부당한 처분이라고 할 것이다. 마. 맺음말 이상에서 살펴본 바와 같이 이 사건 처분은 처분사유가 부존재하거나 피청구인에게 주어진 재량권을 일탈․남용한 위법한 처분이오니, 부디 이 사건 처분을 취소하여 주시기 바란다. 바. 보충서면 1) 이 사건 처분의 위법․부당성에 관하여 가) 이 사건 제1처분 사유에 관하여 (1) 이 사건 제1 처분사유는 '청구인이 이 사건 쇄석시설을 소유하지 아니하였음에도 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 허가를 받거나 신고를 하였다'는 것이다. (2) 여기에서의 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법'이라 함은 정상적인 절차에 의해서는 허가를 받거나 신고의 수리를 받을 수 없음에도 허가나 신고수리를 받을 수 있는 것처럼 꾸미거나 허가나 신고수리를 받을 수 없는 사실을 감추 려는 행위를 말한다고 할 것인데, 청구인은 증빙서류 구비와 관계없 이 당시 이 사건 쇄석시설의 소유권을 취득하였으며 쇄석시설은 둥기나 등록을 요하는 동산이 아니므로 쇄석시설의 경우 동산 소유권 이전 법리에 따라 '소유권 이전 의사의 합치'와 '점유의 이전'의 요건을 갖추기만 하면 소유권이 이전되고 행정심판청구서에 자세히 기재하였지만 이 사건 쇄석시설에 관한 매매계약의 당사자들인 청구인들은 당시 현 청구인 B의 대표이사가 함께 운영하고 있던 법인이었고, 그 무렵 청구인 B는 이 사건 쇄석시설이 설치 되어 있던 골재채취 현장을 정리하는 수순을 밟고 있었기에, 이 사건 쇄석시설의 소유권 및 장소 이전이 불가피한 상황이었으므로(강제집행의 대상이 될 수 있는 쇄석시설을 그대로 소유하고 있는 것 자체가 부담스러운 상황이었다) 분명히 이 사건 쇄석시설에 관한 소유권 이전 의사의 합치가 있었고, 그에 따라 이 사건 쇄석시설을 분해 및 운반하는 작업이 진행되었던 이상 청구인은 이 사건 쇄석시설의 소유권을 취득하였다고 할 것이고, 매매계약서가 존재하지 않는다거나 매매대금을 주고받지 않았더라도 그 사실은 변하지 않는다. 이 사건은 사실상 매매계약의 당사자 사이에 작성할 필요조차 없었던 매매계약서가 발견되어 문제가 된 사안이지만 위 매매계약서는 회계처리를 위하여 형식적으로 작성되었던 것이므로, 위 매매계약서의 문구에 얽매이기보다는 당시의 매매계약 당사자들의 진정한 의사를 탐구하고, 이를 토대로 청구인의 이 사건 쇄석시설 소유권 취득 여부를 판단하여야 한다. (3) 물론 청구인이 이 사건 신고 및 허가 신청을 하면서 쇄석시설의 소유 사실을 증명하는 서류로 제작증명서만을 첨부한 것이 문제가 될 수는 있겠지만, 이는 이 사건 쇄석시설과 같은 설비의 경우 등록이 필요한 동산이 아닌 관계로 제작중명서의 교부로 소유권 이전을 공시하는 업계 관행에 따른 것이었을 뿐만 아니라 골재채취사무처리규정(국토교통부훈령 제655호)도 골재 채취업 등록을 신청한 자에 대하여 '매매계약서 또는 제작증명서 등의 일치 여부'를 확인하도록 규정하고 있었기 때문으로 이 사건 쇄석시설의 소유권을 취득하지 아니하였음에도 이를 감추려는 의도는 전혀 없었으며, 피청구인 역시 위 관행과 규정에 따라 어떠한 보완요구를 하지 아니하였고 위 규정이 당시 유효기간이 지난 상태였다는 것을 지적하는 입장이 있는 것으로 알고 있으나 피청구인 역시 제작증명서를 확인함으로써 쇄석시설의 보유 사실이 증명되었다고 판단하고 있었던 것만큼은 분명한 사실이고, 당시 보완요구가 있었다면 청구인 A는 얼마든지 다른 방법으로 이 사건 쇄석시설의 소유 사실을 증명할 수 있었으므로 제작증명서의 교부는 당시의 상황에서 정상적인 절차였고, 백보 양보하여 정상적인 절차가 아니라고 하더라도 이 사건 쇄석시설의 소유권 미확보 사실을 잠탈하려는 의도가 인정된다고 볼 수 없으므로, 청구인 A가 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 허가를 받거나 신고를 하였다고 평가하는 것은 지극히 부당한 처사이다. (4) 한편 피청구인은 이 사건 허가지에 이 사건 쇄석시설이 설치․가동된 사실이 없다는 것을 지적하며, 이 사건 제1 처분사유가 인정된다고 주장한 바 있고, 실제로 청구인은 이 사건 쇄석시설 이전 작업 도중 더 큰 규격의 쇄석시설을 도입하여 이 사건 쇄석시설의 설치를 완료하지 못하였다(참고로 장비의 교체는 골재채취법 제16조 및 같은 법 시행령 제22조에서 규정한 변경신고 사항이 아니며, 같은 법 시행령 제19조의 2가 규정한 주기적 신고 과정에서 장비 보유현황을 제출함으로써 등록기준의 적부를 심사할 뿐이다). 이에 대한 의견을 밝히자면, 우선 위 사유는 기존 처분사유, 즉 청구인이 이 사건 쇄석시설의 소유권을 확보하지 않았다는 것과 기본적 사실관계의 동일성이 인정되지 않으므로, 처분사유가 될 수 없으며, 더 나아가 허가 및 신고 수리와 관련된 근거 법령 어디에도 '쇄석시설의 설치완료'를 허가나 신고 수리의 조건으로 규정하고 있지 않고 허가나 신고 수리 이후 장비의 설치가 완료되면 '가동신고'를 하고 있으므로, 청구인이 이 사건 쇄석시설의 설치가 완료되지 아니하였음에도 가동신고를 하였다면 그것이 거짓이나 기타 부정한 방법에 해당할 수 있겠으나 이 사건 허가 및 신고에서 위 사유가 거짓이나 기타 부정한 방법이 될 수는 없고 위와 같은 주장은 허가 신청 또는 신고 당시 모든 장비와 인력들이 현장에 배치되어 있어야 한다는 것인데, 허가나 신고 수리를 100% 장담할 수 없는 상황에서 업계 현실상 수십억 원을 호가하는 장비와 인력들을 현장에 배치한 후 허가 신청 또는 신고를 하는 것은 기대하기도 어렵고(통상적으로 토석채취허가를 받은 후에 비로소 석산 진입로 개설, 쇄석시설 설치 장소의 벌목, 토목공사 등을 종료하고나서야 쇄석시설을 설치하며, 이러한 과정은 1년 이상이 소요된다), 허가 신청 또는 신고 처리절차에 따라 현장조사를 거친 피청구인 역시 이 사건 쇄석시설의 이전 작업이 진행 중인 상태에서 허가 또는 신고를 수리하였는바, 현 시점에서 이 사건 쇄석시설의 설치가 완료되지 아니하였다고 주장하는 것은 부당하다고 할 것이다. (5) 그러므로 청구인들이 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 허가를 받거나 신고를 하였다고 볼 수 없다. 나) 이 사건 제2처분 사유에 관하여 (1) 이 사건 제2 처분사유는 청구인들이 완충구역에서 금지된 행위를 함으로 써 허가조건을 위반하였다는 것이고, 완충구역의 설정이 이 사건 허가의 조건인 것은 사실이다. (2) 하지만 산지관리법 제28조 제1항 제2호, 같은 법 시행령 제36조 제1항 [별표 8]의 4-가항은 완충구역에서 '채취등'을 하여서는 아니된다고 규정하고 있고, [별표 8]의 1-가항은 위 '채취등'을 '토석을 굴취․채취'로 정의하고 있으며, 그렇다면 허가조건의 위반을 상정하기 위해서는 청구인들이 완충구역을 설정하지 않거나 완충구역 내에서 허용되지 않은 '채취 등', 즉 토석의 굴취․채 취 행위를 하였어야 할 것이나 청구인들은 완충구역에서 토석을 굴취하거나 채취한 사실 없다(피청구인도 이 부분 사실관계는 인정하고 있는 것으로 여겨진다). (3) 청구인들도 완충구역 일부가 훼손된 사실은 인정 하지만 산마루 측구의 설치를 토석의 굴취․채취로 볼 수 없고, 그 밖의 훼손은 허가지 내에서 발파작업 중 예상치 못하게 발생한 것이다(완충구역을 설정하는 이유도 이와 같은 사고로 인접지 붕괴를 막기 위한 것이며, 청구인들은 위 훼손을 모두 복구하고 피청구인으로부터 준공 통보를 받았다). (4) 그러므로 청구인이 허가조건을 위반하였다고 평가할 수는 없다. 다) 소결 (1) 청구인들은 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 허가를 받거나 신고를 한 사실이 없으며, 완충구역에서 허용되지 않는 토석의 굴취‧채취 행위를 한 바도 없으므로, 이 사건 처분사유는 인정되지 않는다. (2) 설령 백 보 양보하여, 이 사건 처분사유가 일부 인정된다고 하더라도, 청구인들이 이 사건 허가 신청 및 신고 이후 산지관리법이 요구하는 장비와 인력을 모두 갖춘 상태에서 몇 차례 변경허가를 득하였고, 지금까지 아무런 문제 없이 토석채취를 하고 있다는 측면에서는 이 사건 제1처분사유로 현재의 토석채취허가를 취소하는 것은 부당하다고 할 것이고, 완충구역 일부가 훼손된 사정만으로 토석채취허가를 취소하는 것은 청구인들의 위반행위에 대한 비난 가능성 수준에 비하여 그 정도가 지나치게 가혹하다는 측면에서는 이 사건 제2처분사유만으로 토석채취허가를 취소하는 것은 피청구인에게 주어진 재량권을 일탈․남용한 것에 해당한다고 할 것인바, 어느 모로 보더라도 이 사건 처분은 위법․부당하여 취소되어야 할 것이다. 3) 맺음말 그러므로 이 사건 처분을 취소하여 주시기 바란다. 3. 피청구인 주장의 요지 가. 처분내용 1) 쇄석시설 소유권 미확보 : 산지관리법 제28조 및 같은 법 시행령 제36조 제4항 별표 8의2에 따라 자기 소유의 장비를 갖추어야 함에도 불구하고, 2019. . . 쇄골재용 토석을 채취하기 위한 용도변경 신고와 2020. . . 종전의 허가구역에 연접하여 신규로 토석채취허가 신청 당시 쇄석시설의 소유권을 확보하지 못하여 허가조건을 충족하지 못한 상태로 허가를 받았다. 이는 산지관리법 제31조 제2항 및 같은 법 시행령 제41조 별표8의3에 따라‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 허가를 받은 경우’에 해당되어 허가취소에 해당한다. (나) 완충구역 무단 훼손 : 산지관리법 제28조 및 같은 법 시행령 제36조 별표 8에 따라 완충구역에서는 채취 등을 하여서는 아니 되지만, 2022. 8.월경 산마루측구를 설치하면서 완충구역 ◴◴◴㎡를 훼손하였음. 이는 산지관리법 제31조 제2항 및 같은 법 시행령 제41조 별표8의3에 따라 ‘그 밖의 허가조건을 위반한 경우’로 토석채취중지 1개월에 해당된다. (다) 산지관리법 시행령 제41조 별표 8의3에 따르면 처분 대상은 위반행위가 둘 이상인 경우로서 그에 해당하는 각각의 처분기준이 다른 경우에는 그 중 무거운 처분기준에 따른다고 규정하고 있다. 나. 답변사항 1) 이 사건 처분의 경위 (가) 이 사건은 청구인은 ◇◇군 □□면 △△리 ◆◆번지 일원에서 토석채취허가를 받아 사업을 영위하던 업체로서, 석재의 용도 중 쇄골재용 석재를 채취하기 위하여 2019. ◼. ◼◼.일 토석채취 변경신고서를 접수하면서 채취장비 보유현황으로 쇄석기에 대하여 ◫◫주식회사의 제작증명서를 첨부하여 2019. . . 용도변경 신고 수리 통보받았으며, 2020. ◻. ◻◻. 토석채취 허가신청서를 접수하면서 동일한 쇄석기 자료를 첨부하여 2020. . . 토석채취 허가를 받았다. (나) 이에 피청구인은 산지관리법 제28조 및 같은 법 시행령 제36조 등 관련법을 종합적으로 검토하여 신고수리 및 허가를 하였다. (다) 2022년 실시된 ◸도 종합감사에서 청구인이 제출한 쇄석기 제작 증명서 등의 서류만으로는 해당기업이 쇄석시설을 직접 소유한 사실이나 대여시설을 사용하는 사실을 확인할 수 없다는 지적을 받아 2023년 감사결과 처분요구서에 따라 쇄석시설 장비를 소유하지 않아 허가기준을 충족하지 못한 청구인에 대하여 산지관리법 제31조 등에 따른 토석채취허가를 취소하는 등의 방안을 마련하라는 통보를 받았다. (라) 2022. O.월부터 ◘월까지 토석채취 허가지 점검에 따른 보완사항을 통보하면서, 청구인에 산마루 측구가 미비하므로 산마루 측구를 설치하도록 하였으며, 이에 청구인은 토석채취 허가지 점검에 따른 보완사항 조치결과를 제출하였다. (마) 청구인에서 제출한 보완사항 제출사진에 보면 일부 완충구역 범위내에 산마루 측구를 설치한 것을 확인할 수 있고, 이 또한 ◸도 종합감사 시 지적되어 완충구역을 무단 훼손한 청구인에 대하여 산지관리법 제53조 등에 따라 고발 등의 조치방안을 마련하라고 통보받았다. (바) 이에 피청구인은 2023. ◙. ◙◙. 허가취소 처분을 위한 처분사전통지를 하였으며, 2023. ◕. ◕. 청문을 실시하고 2023. ◓. ◓◓.로 이 사건에 대한 처분을 하였고, 이와 관련하여 2023. ◭. ◭◭. 청구인이 행정심판을 청구한 상태이다. 3) 결어 그러므로 피청구인의 토석채취 허가취소 처분은 관계법령에 따라 적법하게 이루어진 것으로써 청구인의 이 사건 청구는 이유가 없으므로 기각하여 주시기 바란다. 다. 보충서면 1) 청구인의 쇄석시설 소유권 취득에 대하여 가) 산지관리법 제28조제1항, 같은법 시행령 제36조 제4항 [별표 8의 2] “석재의 굴취․장비 및 기술 인력의 기준”에 따르면 시장․군수는 쇄골재용 석재의 토석채취를 허가하기 위해서는 골재채취법제14조(등록)에 따라 산림 골재 채취업에 등록한 자로서 같은 법 시행령 제19조(골재채취업의 등록) 제2항에 따라 시설․장비 등의 기준에 적합한 경우에만 쇄골재용 석재의 토석채취를 허가하도록 되어 있다. 나) 골재채취법 시행령 [별표 1] 비고 2. 시설․장비 가 및 다항에 따르면 장비 중「건설기계관리법」이외의 법령의 적용을 받는 장비는 해당 법령에 따라 등기 또는 등록된 것이어야 하고 자기 소유이어야 한다. 다) 청구인이 제출한 매매계약서를 살펴보면 매매계약서 제4조 계약물의 인수조건에 의하면 “계약금이 입금 완료된 시점에 계약물은 인수되나 잔금이 모두 입금된 이후에 소유권이 이전된 것으로 본다”라고 규정되어 있고, 제5조에는 “상기 4번의 계약금액 지불방법과 같이 갑의 통장으로 지불하되 잔금 납입일까지 잔금이 납입되지 않을 경우 계약이 파기된 것으로 하며 상호 협의가 있을 경우 잔금 납입일을 연장할 수 있다”라고 규정하고 있으나, ◸도 종합감사 기간중 토석채취허가 담당자가 청구인에 확인한 바, 청구인 A가 ※천만원의 계약금만 청구인B에 지급하였고, 잔금 지급에 대한 증명이 없는 것으로 볼 때 청구인 A가 쇄석시설에 대해 소유권을 완전히 확보한 것으로 볼 수 없다. 라) 또한, 청구인이 2018. 12. 18. 청구인B에게 계약금 ※만원을 지급함으로써 이 사건 쇄석시설을 소유하게 되었고 그 무렵부터 이 사건 쇄석시설의 이전 작업이 시작되었다고 주장하나, ◻◻◻◻연구센터에서 20◊◊년부터 20◻◻년 청구인 사업장의 항공촬영 사진을 살펴보면 20◾◾년까지는 쇄석시설이 설치되지 않았고 20◻◻년 4월경 항공촬영 사진에 쇄석시설이 설치된 것이 확인되며, 해당기간 위성사진을 살펴보면 ◇◇군 □□면 △△리 ◆◆번지 일원에 쇄석시설이 설치되지 않았음을 확인할 수 있고 토석채취허가신청시 청구인이 제출한 제작증명서의 쇄석시설은 사업장에 설치되지 않았을 것으로 추정된다. 마) 따라서, 청구인이 20년도 토석채취변경신고시 쇄석시설의 소유권을 완전히 확보하지도 않았으며 계약금 ※만원을 지급한 시점부터 이전작업이 시작되지도 않았다는 것을 확인할 수 있는 바, 피청구인의 토석채취허가 취소 처분은 정당하다고 할 것이다. 2) 완충구역 훼손은 인정하나 완충구역에서 금지된 행위인 토석의 굴취․채취 작업은 하지 아니한 것에 대하여, 가) 산지관리법 제28조 및 같은 법 시행령 제36조 제1항 [별표 8]토석채취허가 기준 4. 완충구역의 설정 등 가. 완충구역의 설정에 따르면 “허가구역의 경계로부터 안쪽으로 너비 10미터의 완충구역을 설정하여야 하여 이 경우 같은 구역에서는 채취 등을 하여서는 아니된다”라고 규정하고 있다. 나) 청구인은 사면이 가파른 일부 지역에서는 사업부지 내로 산마루 측구를 잇는 것이 불가능하였고, 이에 따라 부득이 일부 완충구역에 산마루 측구를 설치하여 완충구역을 훼손하였다고 인정하나 완충구역에서의 금지된 행위인 토석 굴취․채취한 사실이 없으므로 허가조건 위반으로 보기 어렵다고 주장하나 ◸도에서 산림청으로 질의한 회신자료에 의하면 완충구역에 산마루측구를 설치 할 수 없으므로 허가조건을 위반한 사항이나 토석채취허가 취소 사유에는 해당하지 않는다. 3) 결어 그러므로 피청구인의 토석채취 허가취소 처분은 관계법령에 따라 적법하게 이루어진 것으로써 청구인의 이 사건 청구는 이유가 없으므로 기각하여 주시기 바란다. 4. 관계법령 가. 산지관리법 제28조, 제31조 나. 산지관리법 시행령 제36조, 제41조, [별표8], [별표8의2] 다. 골재채취법 제14조 라. 골재채취법 시행령 제19조, [별표1] 마. 민법 제188조 5. 인정사실 가. 피청구인은 2009. ◦◦. ◦◦. 청구인에게 토석채취를 허가하였다. 나. 피청구인은 2019. . . 청구인의 토석채취 용도변경 신고에 대하여 수리통보하였다. 다. 피청구인은 2020. . . 청구인의 토석채취허가 신청에 대하여 허가하였다. 라. ◸도에서는 2023. ◽. ◽◽. 청구인이 쇄석시설을 소유하지 않았으나 청구인에 대하여 피청구인은 2019. . . 토석채취 용도변경 신고수리 및 2020. . . 토석채취허가하였다는 종합감사결과를 통보하였다. 마. 피청구인은 2023. ◾. ◾◾. 아래와 같이 토석채취허가 취소처분사전통지하였다. 바. 피청구인은 2023. ▭. ▭▭. 청구인에게 산지관리법에 따른 토석채취허가취소를 통보하였다. 사. 청구인은 2023. ◻. ◻◻. 이 사건 행정심판을 청구하였다. 아. ◸도 행정심판위원회는 2023. ◦. ◦◦. 현장확인을 통해 이 사건 토석채취허가지에 대한 현장확인을 실시하여 완충구역 훼손지 현황 및 산마루 측구 설치에 대한 복구사항, 현재 쇄석시설의 설치 현황 등을 확인하였다. 6. 검토의견 가. 먼저 이 사건 처분의 관계법령을 살펴보면, 1) 산지관리법 제25조에 따라 토석채취허가를 받거나 변경신고를 하려는 자는 같은법 제28조의 기준에 맞는 경우에만 허가가 가능하고 산지관리법 제28조 제1항 및 같은법 시행령 제36조 제4항에 따른 [별표 8의2] “석재의 굴취․채취 장비 및 기술인력의 기준”에 따르면 쇄골재용 석재의 굴취․채취를 위해서는 골재채취법 제14조에 따라 산림골재채취업의 등록을 한 자로서 같은법 시행령 제19조제2항에 따라 시설․장비 및 기술인력을 갖출 것으로 규정하고 있고, 같은법 시행령 제19조제2항과 관련하여 [별표1] 비고2 가호에 따르면 장비 중 「건설기계관리법」이외의 법령의 적용을 받는 장비는 해당 법령에 따라 등기 또는 등록된 것이어야 하며, 다호에는 자기소유(대여 등)이어야 한다고 규정하고 있고, 한편 산지관리법 시행령 제36조제1항에 따른 [별표8] 4호 완충구역의 설정 등에 따라 완충구역에서는 채취 등을 하여서는 아니된다라고 규정하고 있다. 2) 산지관리법 제31조와 같은법 시행령 제41조에 따른 [별표 8의3] ‘토석채취허가의 취소, 토석채취 또는 채석의 중지 등의 세부기준’ 1. 일반기준 다목에서는 위반행위가 둘 이상인 경우로서 그에 해당하는 각각의 처분기분이 다른 경우에는 그 중 무거운 처분기준에 따른다라고 되어 있고, 2.개별기준 가목 1) ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 허가를 받거나 신고를 한 경우 허가취소를 한 경우 허가 취소토록 규정하고 있으며, 아목 그 밖의 허가조건을 위반한 경우 1차 위반의 경우에는 토석채취중지 1개월을 하도록 규정하고 있다. 3) 골재채취사무처리규정(국토교통부령 제655호)는 그 효력이 2018. 8. 19.까지이며, 제5조 각호에서는 골재채취업 등록을 신청한 자에 대한 확인사항을 규정하고 있고 제2호 라목에 따른 시설장비는 매매계약서 또는 제작증명서 등의 일치여부를 확인토록 하고 있다. 나. 다음으로 이 사건 처분의 위법·부당 여부를 살펴보면, 1) 2019. . . 토석채취 용도변경 및 2020. . . 토석채취 허가 시 청구인의 이 사건 쇄설시설의 소유권 보유 여부에 대하여, 가) 청구인은 2018. ◊. ◊◊.쇄석시설 매매계약을 체결하고 2018. ◄. ◄◄. 계약금을 지급함으로서 이 사건 쇄석시설을 소유하였다고 주장하나, 이 사건 매매계약서 제4조에는 ‘계약금이 입금 완료된 시점에 계약물은 인수되나 잔금이 모두 입금된 이후에 소유권이 이전된 것으로 본다’라고 규정되어 있고 제5조 ‘잔금 납입일까지 잔금이 납입되지 않을 경우 계약이 파기된 것으로 본다’라고 규정되어 있으나 이 사건 처분시까지 청구인이 별도의 잔금지급을 한 증거는 확인되지 않는다. 나) 또한 대법원은 민법 제188조 제1항이 정하는 바에 따라 동산을 인도하여야 물권 양도의 효력이 생기는 것이고, 동산의 인도가 이루어졌는지 여부는 사회관념상 목적물에 대한 양도인의 사실상의 지배인 점유가 동일성을 유지하면서 양수인의 지배로 이전되었다고 평가할 수 있는지 여부에 달려있다 할 것인바, 현실의 인도가 있었다고 하려면 양도인의 동산에 대한 사실상의 지배가 동일성을 유지한 채 양수인에게 완전히 이전되어 양수인은 목적물에 대한 지배를 계속적으로 확고하게 취득하여야 하고, 양도인은 동산에 대한 점유를 완전히 종결하여야 한다고 판시하고 있는 바(대법원 1999. 6. 22 선고 99다7602 판결참조), 청구인은 쇄석시설을 소유한 2018.◄. ◄◄. 무렵부터 이 사건 쇄석시설의 이전하기 시작하였다고 주장하고 있을 뿐, 제출한 자료에 따르면 ◻◻◻◻연구센터의 위성사진에는 20◾◾ 이전까지는 ◇◇군 □□면 △△리 ◆◆번지 일원에 쇄석시설이 설치되지 않았음이 확인되며, 이후 설치된 쇄석시설 역시 이 사건 쇄석시설과 매도인 및 규격이 다른 쇄석시설이므로, 청구인이 이 사건 쇄석시설의 완전한 소유권을 취득하였다는 주장은 이유 없다. 2) 청구인은 골재채취사무처리규정(국토교통부훈령 제655호)에 ‘매매계약서 또는 제작증명서 등’의 일치 여부를 확인하도록 되어 있고 제작증명서 교부로 소유권 이전을 공시하는 것이 업계의 관행이었다고 주장하나, 이 규정은 골재채취업을 등록하고자 하는 자에 대한 시설․장비에 대한 확인사항으로, 등록하고자 하는 골재채취업 종류 및 시설․장비의 소유, 대여, 임차 여부에 따라 확인사항이 상이하며, 산지관리법 시행령 [별표 8의2] “석재의 굴취․채취 장비 및 기술인력의 기준”에 따르면 쇄골재용 석재의 굴취․채취를 위해서는 ① 골재채취법 제14조에 따라 산림골재채취업의 등록을 한 자로서 ② 골재채취법 시행령 제19조제2항 [별표1]에 따라 시설․장비는 자기 소유이거나 여신전문금융업법에 따른 시설대여업자와 계약에 따라 대여한 경우 등에 한한다고 명백하게 규정하고 있으므로, 골재채취업을 등록 하려는 자에 확인사항을 정한 골재채취사무처리규정에 근거한 제작증명서만으로 쇄석시설 소유권을 확보하였다고 볼 수 없고, 적법한 요건을 갖추지 못하였다면 그것이 관행이었다고 하더라도 위법성이 조각되지 않는다. 3) 한편 청구인은 2018.◄. ◄◄. 이 사건 쇄석시설에 대한 계약금 지급 완료시점부터 이미 이 사건 쇄석시설의 소유권을 취득하였으며, 증빙서류 제출 여부와 관계없이 허가나 신고수리가 가능한 상태로 정상적인 절차에 의해서는 허가를 받거나 신고의 수리를 받을 수 없음에도 허가나 신고 수리를 받을 수 있는 것처럼 꾸미거나, 허가나 신고수리를 받을 수 없는 사실을 감추려는 행위, 즉 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법’으로 허가를 받거나 신고를 하였다고 평가할 수 없다고 주장하나, 산지관리법령상 토석채취허가를 위해서는 쇄석시설 소유권을 확보하여야 함에도 청구인의 의사로 작성한 매매계약서 등에 따른 쇄석시설의 소유권을 확보하지도 않고 토석채취 용도변경 신고 및 토석채취 허가 신청을 하였고 이후에도 소유권이 확보되었다고 볼 여지도 없어 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 허가를 받았다는 이 사건 처분사유에 재량권 일탈․남용은 없다. 4) 또한, 청구인은 골재채취법령에서 토석채취허가를 받기 위하여 신청인이 쇄석시설을 '소유'하여야 한다고 규정한 것은 골재채취업자가 아닌 권리자에 의하여 추급되는 등의 사정으로 골재채취 중단, 골재채취장 방치 등으로 산림재해 발생을 방지하는 취지로 이 사건과 같이 쇄석시설의 매도인과 매수인의 실질적으로 같은 특수관계에 있는 사안에서는 추급될 여지가 없다고 주장하나, 가사 쇄석시설 소유 규정 취지에 대한 청구인의 주장이 맞다하더라도 산지관리법령에는 명확하게 토석채취허가를 위해서는 쇄석시설을 소유(대여 등)하여야 한다고 규정하고 있으므로 청구인의 주장은 이유 없다. 5) 청구인은 일부 완충구역에 산마루 측구를 설치하여 완충구역을 훼손하였다고 인정하나 완충구역에서의 금지된 행위인 토석 굴취․채취한 사실이 없으므로 허가조건 위반으로 보기 어렵다는 주장에 대하여, 청구인은 완충구역에 산마루 측구를 설치하여 완충구역을 훼손하였다고 인정하고 있는 점, 2020.◄. ◄◄. 토석채취 허가 통보시 경계 및 완충구역을 침범할 경우 산지관리법 제53조에 의거 7년이하의 징역 또는 5천만의 벌금에 처할 수 있다고 허가조건을 부여한 점, 제출된 자료에 따르면 완충구역에서는 산마루 측구 등의 시설을 설치할 수 없다고 산림청에서 질의 회신한 점을 고려할 때 청구인의 이 부분 주장 또한 이유 없다. 6) 이상을 종합하면 청구인은 본인의 의사로 작성한 매매계약서 등에 따라 쇄석시설의 소유권을 확보하지 않고 토석채취 용도변경 신고 및 토석채취 허가 신청을 하였고 이후에도 이 사건 쇄석시설 소유권이 확보되었다고 볼 여지가 없다는 점이 확인되는바 엄중한 법집행을 통한 산지의 합리적인 보전과 이용이라는 공익의 확보가 청구인이 주장하는 사익보다 결코 가볍다고 볼 수 없으므로 산지관리법 시행령 [별표8의 3] 1.일반기준 다목에 따라 위반행위가 둘 이상인 경우 그 중 무거운 처분기준에 따른 이 사건 처분에 위법이나 부당함은 없다할 것이다. 다. 결론 그렇다면, 청구인의 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
