1. 사건개요 가. 청구인 : A
나. 피청구인 : ◇◇군 △△면장
다. 청구내용
청구인은 ◇◇군 △△면 ▽▽리 106(전, 1,319㎡, 이하 ‘이 사건 토지’라 한다)에 대하여 2023. 8. 22. 피청구인에게 농지취득자격증명의 발급을 신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)하였으나, 2023. 9. 5. 피청구인으로부터 다음과 같은 사유로 농지취득자격증명 반려처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다) 통보를 받고, 그 처분의 취소를 청구한 사건이다. ○ 신청대상 농지는 취득 시 농지취득자격증명을 발급받아야 하는 농지이나 묘지(7기)에 대한 복구가 필요하며 현 상태에서는 농지취득자격증명을 발급할 수 없음. 농지법 제8조 및 농림축산식품부예규 제2022-59호 농지취득자격증명발급심사요령 제9조제3항제4호에 따라 반려처리함.
2. 청구인 주장의 요지
가. 사건개요 1) 경상남도 ◇◇군 △△면 ▽▽리 106{전, 1,319㎡, (이하 ‘이 사건 농지’라 칭한다)}에는 1996년 이전부터 묘지6기가 존재한다. **지방법원 **지원 ****타경*** 부동산강제경매에 이 사건 농지의 1/4지분이 나왔고 청구인은 2020. 7. 20. 최고가 매수신고인의 지위를 취득하였고 피청구인에게 농지원상복구계획서를 제출하고 농지취득자격증명을 발급받아 이 사건 농지의 1/4 지분을 취득한 사실이 있다. 2) 농지원상복구계획은 지분을 취득한 후, 전체지분을 공유물분할소송을 통하여 경매를 진행하고 적당한 가격으로 떨어지면 전체지분을 경락받아서 묘지 관련자들을 상대로 분묘굴이 소송을 진행하여 확정판결 후 법에 따라 이장한 후 농지로 복구한다는 계획이었다. 만약, 분묘기지권이 성립된다면 법에 따라 묘지를 이장할 수 없으니 관련자를 상대로 지료청구를 하고 농지전용절차에 따라 묘지로 변경할 것이라는 복구 계획서를 제출하였고 타당성을 인정받아 농지취득자격증명을 발급받을 수 있었고 1/4 지분을 취득할 수 있었다. 3) 이후, 농지원상복구계획에 따라 **지방법원 **지원에 ****가단****** 공유물분할소송을 제기하여 경매를 진행하라는 판결을 받았고, **지방법원 **지원 ****타경***** 공유물분할을 위한 경매를 신청하였다. 그리고, 2023. 8. 14. 경매에서 최고가 매수신고인의 지위를 취득하여 피청구인에게 농지취득자격증명을 신청하였으나 피청구인의 담당자가 바뀐 관계로 반려처분을 받았고 매각불허가 결정을 받기에 이르렀다. 4) 이에, 청구인은 **지방법원 **지원에 즉시항고장을 제출하였으며, 현재 △△면을 상대로 농지취득자격증명 발급에 관하여 협의 중이며, 만약 △△면에서 끝내 반려처분을 한다면 행정소송을 하여 농지취득자격증명서를 발급받아 제출하겠다고 하였기에 이 사건 행정심판을 청구하게 되었다. 나. 이 사건의 처분의 위법·부당성 1) 피청구인은 이 사건 토지의 일부가 묘지로 불법형질변경되었다는 이유로 농지취득자격증명 발급을 거부하였으나, 다음과 같은 판례들에 비추어 볼 때 불법형질변경은 적법한 처분사유가 될 수 없다. 가) 농지취득자격증명 발급심사요령 제9조 제3항 제4호는 신청 대상 농지가 농지법을 위반하여 불법으로 형질을 변경한 농지인 경우 ‘신청대상 농지는 취득 시 농지취득자격증명을 발급받아야 하는 토지이나 불법으로 형질변경한 부분에 대한 복구가 필요하며 현 상태에서는 농지취득자격증명을 발급할 수 없음’이라고 기재하여 신청을 반려하도록 정하였고, 피신청인은 심사요령에 따라 이 사건 처분을 하였다고 주장하나, 농지취득자격증명발급 심사요령은 농지취득자격증명 발급기준 내지 절차에 관하여 행정기관 내부의 사무처리 준칙을 정한 것에 불과하고 대외적으로 국민이나 법원을 구속하는 법규로서의 효력이 없다. 나) 농지가 불법으로 형질변경 되었다 하더라도 당해 농지를 취득한 후 농업을 경영하려는 자는 소유권을 취득하기 전에는 원상회복 조치를 할 수 있는 아무런 권원이 없으므로 그에게 형질변경된 부분의 복구를 요구한다는 것은 법률상 불가능한 것을 요구하는 것이다. 다) 불법적으로 형질변경 된 농지에 대하여 농지취득자격증명의 발급을 거부하면, 농지 소유자가 금융기관에 담보로 제공한 후 농지를 불법으로 형질변경하는 경우에는 농지 소유자가 스스로 원상회복하지 않는 한 제3자가 이를 경락받지 못하므로 담보권자가 농지를 환가할 수 없게 된다. 라) 경매절차를 통하여 소유권이 이전되는 경우 농지의 취득을 원하는 청구인에게 농지취득자격증명을 발급하여 소유권을 취득하게 한 후 스스로 원상회복을 하게 하거나, 원상회복을 하지 않을 경우 행정조치를 취하는 것이 농지의 효율적인 이용 관리에 더 합당하다 할 것이다. 따라서 불법형질변경된 묘지가 원상복구 되지 않았다는 이유로 경매절차의 최고가 매수신고인에게 농지취득자격증명의 발급을 거부한 이 사건 처분은 위법하여 취소되어야 한다(부산고등법원 2006. 12. 22. 선고 2006누1791 판결, 수원지방법원 2013. 5. 9. 선고 2012구합16559 판결 등 참조). 2) 기타 특별한 사항(참작사유) 가) 위와 같이 농지원상복구계획서대로 공유지분 전체를 경매 진행한 후 최고가 매수신고인이 되었으나 피청구인의 담당자가 변경되었기에 사정을 설명하고 농지원상복구계획서에 따라 진행 중임을 설득하였으나 피청구인은 끝내 반려처분을 하였다. 나) 행정관청은 처분을 함에 있어서 일관된 결과가 도출되어야 함에도 불구하고 피청구인은 이 사건 토지의 1/4 지분을 경락받을 때는 농지취득자격증명을 발급하여 주었으나, 복구계획대로 전체 지분을 경매에 부쳐 최고가매수신고인의 지위를 취득한 청구인에게는 반려처분을 하는 등, 같은 농지에 대하여 다른 결과를 처분하여 청구인에게 막대한 손해를 끼치고 있다. 다) 그리고, 농지가 불법 형질변경된 경우 관할청은 행위자에게 원상회복을 명하고 이를 이행하지 않을 경우 대집행으로 원상회복하는 등 불법행위를 단속할 의무가 있음에도 이를 하지 않은 채 오히려 불법 형질변경이 있다는 이유로 최고가 매수신고인의 농지취득자격증명 발급신청을 거부하는 것은 행정청이 스스로 하여야 할 의무이행을 경매라고 하는 우연한 기회를 이용하여 최고가 매수신고인에게 전가시키고 있으니 이는 부당하다 할 것이다. 3) 기타 이 사건은 2022. 8. 18. 시행된 개정농지법 중 "농지 소재지 시.군.자치구내에 거주하지 않으면서 그 관할 시·군·자치구에 소재한 농지를 처음으로 취득하는 경우"에 해당된다면서 농지심의위원회 심의대상이라는 이유로 심의위원회 회의를 거쳐서 최종 반려처분되었다. 하지만 청구인은 이 사건 농지의 1/4 지분을 이미 소유하고 있었기에 개정농지법 중에서 "처음으로 취득하는 경우"에 해당되지 않기에 농지심의위원회 심의대상이 아니라고 설명을 하면서 농지취득자격증명을 신청하였고 담당자가 심의위원들에게 설명을 하였으나 끝내 최종적으로 반려처분을 받았다. 이는 피청구인이 개정농지법의 법리를 오해하여 농지위원회 심의대상이 아닌 청구인을 심의를 거치게 하였기에 절차상 부당하다고 판단된다. 다. 결론 위에서 보듯이 피청구인의 반려처분은 동일한 농지에 대하여 다른 처분 결과가 도출되어서 일관성이 없으며, 이를 예상하지 못한 청구인에게 막대한 손해를 끼치고 있다. 또한, 절차상으로도 부당하고 관련 판례를 보더라도 위법하므로 청구인의 재결신청을 인용하여 주시기 바란다. 라. 보충서면 1) 피청구인의 답변서 내용 중 "2020년 7월 20일 청구인이 제출한 농지 원상복구 계획서 제출 이후 3년이 지난 현재까지도 농지 원상복구는 일체 진행된 사실이 없으며, △△면 농지위원회 회의를 통해 청구인이 제출한 농지원상복구 게획서 검토 결과 분묘이전은 물론 농지로의 원상복구 실현가능성이 없다고 판단하였습니다"라고 주장하였으나 아래에서 보듯이 이는 사실이 아니다. 가) 농지원상복구 계획대로 복구 진행중인데 피청구인이 방해하고 있다. 청구인이 제출했었던 농지원상복구 계획서 내용을 보면, 1/4지분을 취득한 이후 공유물분할을 위한 소송을 진행하여 전체지분에 대한 경매를 진행하고 이를 경락받아서 묘지주인에게 분묘굴이 및 지료청구 소송을 진행하여 승소한 후 법에 따라 묘지를 이장한 후 농지로 원상복구한다는 내용이다. 청구인은 현재 공유물분할을 위한 소송을 진행하여 전체지분을 경매에 부치라는 판결을 받아 경매를 진행하였으며 최종적으로 최고가매수신고인의 지위를 취득하여 농지취득자격증명을 신청한 것이다. 즉 피청구인의 주장 중 3년이 지난 현재까지도 농지 원상복구는 일체 진행된 사실이 없다는 주장은 사실이 아니며, 2020. 7. 21.자 제출한 계획대로 진행되고 있는 중인데 피청구인이 담당직원이 바뀌었다는 이유만으로 농지취득자격증명을 반려하면서 농지원상복구 계획을 스스로 방해하고 있는 것이다. 나) 피청구인의 주장 중 '제출한 농지원상복구 계획서 검토 결과 분묘이전은 물론 농지로의 원상복구 실현가능성이 없다고 판단하였습니다'라는 주장은 억지주장이다. 2020. 7. 21.자 농지취득자격증명을 발급받을 당시 피청구인의 담당 직원이 계획을 검토하고 실현가능성이 상당하다고 인정하여 농지취득자격증명을 발급하였던 것과 동일한 계획으로서 담당 직원이 바뀐다고 계획의 실현가능성이 없다고 판단하는 것은 행정에 일관성을 상실한 판단이라고 사료되며, 피청구인이 제3자와 결탁하여 제3자가 아주 낮은 금액에 경매를 경락받을 수 있도록 하기 위하여 다른 사람들의 농지취득자격증명 발급을 반려하고 있다고 의심받을 수 있는 판단이라고 생각된다. 또한, 피청구인의 반려사유가 묘지로 불법형질변경된 토지를 농지로 원상복구 한 이후에 신청하라는 것이니, 이는 개정농지법의 유.무와 아무런 상관이 없이 분묘굴이 소송을 통하여 묘지철거가 가능한지 아닌지의 판단이 계획의 성공유무를 판단할 것이기에 법원의 판단을 받아보아야 결과가 나오는 것으로서, 2020. 7. 21.자 피청구인의 담당직원이 판단한 실현이 가능하다는 결과가 달라질 아무런 이유가 없었다 할 것이니 실현불가능하다는 판단은 잘못된 판단이다. 다) 반려사유 변경요청 청구인이 제출한 원상복구계획이 실현가능성이 없다고 판단하였다면 복구할 방법이 없는 것이니, 반려사유를 '신청대상 토지가 농지법 제2조제1호의 규정에 의한 농지에 해당하지 아니함'이라고 기재하여 반려하여야 할 것이다. 2) 개정농지법에 2022년 8월 18일 이후 처음으로 취득하려는 자'에 청구인이 포함되는지 여부를 살펴보면, 청구인은 2020년에 이 사건 농지의 1/4지분을 이미 취득하였기에 2022년 8월 18일 이후 처음으로 취득하는 사람이 아니고 두번째로 취득하는 사람이기에 농지위원회 심의대상이 아니라고 판단된다. 개정농지법에서 ‘2022년 8월 18일 이후 처음으로 취득하는 자’라고 명시한것은 이전부터 해당 관할 시·군·자치구에 농지를 소유하고 있었던 사람은 농지투기를 하는 사람이 아니기에 개정농지법에 의한 농지위원회 심의를 거치지 않아도 되게 하기 위하여 만들어 놓은 문구로서 피청구인이 법리를 오해하여 잘못 판단하고 있는 것이라 판단된다. 만약 피청구인의 법리 해석대로 판단하면 2022년 8월 17일 농지를 취득한 사람은 2022년 8월 20일 같은 관할구에 농지를 더 취득하려면 농지위원회 심의를 거쳐야 하고, 2022년 8월 19일 농지를 취득한 사람은 2022년 8월 20일 같은 관할구에 농지를 더 취득하려면 농지위원회 심의를 거치지 않아도 된다는 말로서 이는 형평성의 원칙에 어긋나는 것으로 잘못된 법리해석이라 판단된다. 3) 판례에 관한 피청구인의 주장 중 잘못된 부분 피청구인은 "농지에 불법으로 조성된 불법건축물, 묘지가 있을 경우 이를 원상복구 후 매매하는 것이 원칙입니다"라고 명시되어 있다고 주장하지만 이는 사실이 아니다. 위 피청구인의 주장은 매매를 할 경우에 해당하는 것으로서 이 사건과 같은 경매에서는 최고가매수신고인이 아무런 법적 권원이 없기에 원상복구를 하라는 것은 법적으로 불가능한 것을 요구하는 것이다. 4) 결 론 위와 같이 피청구인의 이 사건 반려처분은 행정청으로서 동일한 사안에 대하여 같은 결과가 도출되어야 함에도 불구하고 담당직원의 변경에 따라 다른 결과를 도출하고 있기에 부당하며, 개정농지법의 법리를 오인하여 농지위원회 심의대상이 아닌 청구인에게 억지로 농지위원회 심의를 거쳤다고 주장하면서 반려처분을 하여서 제3자와 결탁한 것이 아닌가 하는 오해를 불러 일으키고 있으며, 청구인이 제출한 판례는 경매로 소유권을 이전하는 경우임에도 불구하고, 피청구인은 이 사건과 관련없는 매매할 때 적용하여야 할 사례를 들면서 억지로 반려처분의 정당성을 주장하고 있는 것이다. 3. 피청구인 주장의 요지 가. 처분경과 1) 2023. 8. 22.: 전자민원 접수
농지위원회 심의대상인 경우로 접수 - 민원처리 기한 2023. 9. 8. 2) 2023. 9. 5.: 농지위원회 개최(2023. 9. 5.(화) 14:30 면사무소 2층 회의실)
농지위원회 위원 10명중 9명 참석, 참석위원 9명 전원 발급 부적합 의결 나. 본안 전 항변 1) 농지법 제3조(농지에 관한 기본 이념) 제2항에 따르면 농지는 농업 생산성을 높이는 방향으로 소유·이용되어야 하며, 투기의 대상이 되어서는 아니 된다. 라고 명시되어 있으며, 같은 법 제8조(농지취득자격증명의 발급) 제3항 시·구·읍·면의 장은 농지 투기가 성행할 우려가 있는 지역의 농지를 취득하려는 자 등 농림축산식품부령으로 정하는 자가 농지취득자격증명 발급을 신청한 경우 제44조에 따른 농지위원회의 심의를 거쳐야 한다. 라고 규정하고 있음. 2) 농지법 제정 취지를 볼 때 농지가 실제로 농작물의 경작지 또는 다년생 식물의 재배지로 이용될 수 있도록 소중히 보전하고자 하는 것임. 다. 본안에 대한 답변 1) 청구인의 동일한 건에 대한 다른 처분 결과 도출이라는 주장에 대하여 청구인은 2020. 7. 20. △△면 ▽▽리 106번지 1,319㎡ 중 1/4에 해당하는 329.75㎡에 대해 당시 공유자 4인 중 1인의 강제 공매 매각지분 최고가 매수인으로 농지취득자격증명 신청하여 발급(2020. 7. 21.)받은 사실이 있다. 2020. 7. 21.자 발급 건은 당시 기 공유자의 지분 1/4 최고가 매수인임을 고려 담당 부서에서 승인 발급한 것으로 보이나, 2022. 8. 18. 농지법 개정 이후 2022년 제4회 △△면농지위원회(2022. 11. 30. 제2호 안건 *** 농지취득자격증명심사의 건), 2023년 제1회 △△면농지위원회(2023. 2. 24. 제1호 안건 *** 농지취득자격증명심사의 건), 2023년 제9회 △△면농지위원회(2023. 7. 18. 제2호 안건 ***, 제3호 안건 *** 농지취득자격증명심사의 건), △△면농지위원회 서면심의(2023. 7. 28. 이0진 농지취득자격증명심사의 건) 2023년 제10회 △△면농지위원회(2023. 8. 9 .제1호 안건 *** 농지취득자격증명 심사의 건), 총 5회에 걸쳐 농지위원회 심의를 통해 부적합 의결한 사항으로 일관된 결정을 해 온 사실이 있다. 2020년 7월 20일 청구인이 제출한 농지 원상복구계획서 제출 이후 3년이 지난 현재까지도 농지 원상복구는 일체 진행된 사실이 없으며, △△면 농지위원회 회의를 통해 청구인이 제출한 농지 원상복구계획서 검토 결과 분묘이전은 물론 농지로의 원상복구 실현가능성이 없다고 판단하였다. 2) 절차상으로 부당하며, 판례를 보더라도 위법하다는 주장에 대하여 농지법 시행규칙 제7조 제3항 제2호 취득대상 농지 소재지 관할 시·군·자치구 또는 연접한 시·군·자치구에 거주하지 않으면서 그 관할 시·군·자치구에 소재한 농지를 2022년 8월 18일 이후 처음으로 취득하려는 자에 해당(농지투기 행위를 근절하여 헌법상의 경자유전의 원칙 및 농지는 투기 대상이 되어서는 안 된다는 농지법의 원칙을 실현하기 위해 농지취득자격증명 심사요건을 강화하고, 농지위원회 심의를 거치도록 개정한 법 취지상 2022년 8월 18일 이후 처음 신청하는 경우 해당 신청자는 농지위원회 심의 대상임이 명백함). 농지취득자격증명 발급심사요령은 대외적으로 국민이나 법원을 구속하는 법규로써의 효력이 없다는 주장에 대해서는 농지법 시행령 제7조제2항제3호에‘법 제8조제2항 각 호 외의 부분 본문에 따라 농업경영계획서 또는 주말체험영농계획서를 제출해야 하는 경우에는 그 계획서에 같은 항 각 호의 사항이 포함되어야 하고, 그 내용이 신청인의 농업경영능력 등을 참작할 때 실현 가능하다고 인정될 것’으로 규정하고, 농지법 시행령 제7조 제3항에서 제2항제3호에 따른 농지취득자격의 확인 기준 등에 관한 세부사항은 농림축산식품부령으로 정한다.라고 명시하고 있어 법적 효력이 있다 할 것이다. 판례의 경우 세부 사안이 다를 수 있음. 106번지는 지목상 전이며 6기 이상의 봉분과 표지석 및 망주석 등이 존재해 해당 농지의 거의 절반을 차지하는 상황으로 농림축산식품부 농지과 농지민원 사례집(2023.1.) p.24 문/19 에서 불법묘지 등이 있는 농지의 취득자격심사 시 원상복구 계획 및 원상복구 가능성 판단 문의에 대해 ‘…묘지 등 타 용도로 사용(불법전용)된 경우에는 원상복구 되어야 할 농지에 해당한다. 따라서, 농지에 불법으로 조성된 불법건축물, 묘지가 있을 경우 이를 원상복구 후 매매하는 것이 원칙입니다.’라고 명확히 기재되어 있다. 또한, 농지민원 사례집(2018.1.) p.36 문/31에서 ‘불법묘지가 있는 농지를 취득하고자 할 때 농지취득자격증명을 발급받을 수 있는지’에 대해서도 ‘…묘지가 차지하는 부분이 농지의 극히 일부인 경우로서 묘지를 제외한 나머지 부분을 경작지로 이용하는 데 큰 지장이 없고, 농업경영계획서의 내용이 실현 가능하다고 발급권자가 판단하는 경우’로 한정하고 있어 농지취득자격증명신청 반려처분은 적법하다. 4. 관계법령 가. 농지법 제2조, 제3조, 제8조
나. 농지법 시행령 제7조
다. 농지법 시행규칙 제7조
라. 농지취득자격증명발급심사요령 제4조, 제7조, 제8조, 제9조
5. 인정사실 가. 이 사건 신청지의 토지이용 및 소유권 현황은 아래와 같다. 나. 피청구인은 2023. 8. 22. 청구인으로부터 아래와 같이 농지취득자격증명신청을 접수하였다. 다. 피청구인은 2023. 9. 5. 2023년 제12회 △△면농지위원회를 개최하였다. 라. 피청구인은 2023. 9. 5. 청구인에게 아래와 같이 농지취득자격증명 반려를 통지하였다. ○ 신청대상 농지는 취득 시 농지취득자격증명을 발급받아야 하는 농지이나 묘지(7기)에 대한 복구가 필요하며 현 상태에서는 농지취득자격증명을 발급할 수 없음. 농지법 제8조 및 농림축산식품부예규 제2022-59호 농지취득자격증명발급심사요령 제9조제3항제4호에 따라 반려처리함.
마. 청구인은 2023. 9. 7. 이 사건에 대하여 행정심판을 청구하였다.
6. 판단 가. 먼저 이 사건 처분의 관계법령을 살펴보면, 1) 농지법 제8조제1항 및 제2항에서는 “농지를 취득하려는 자는 농지 소재지를 관할하는 읍·면장에게서 농지취득자격증명을 발급받아야 하고, 이를 발급받으려는 자는 ‘취득 대상 농지의 면적’, ‘소유 농지의 이용 실태’ 등의 사항이 모두 포함된 농업경영계획서를 작성하고 농림축산식품부령으로 정하는 서류를 첨부하여 농지 소재지를 관할하는 읍·면장에게 발급 신청을 하여야 한다. 다만, 제6조제2항 제2호·제7호·제9호·제9호의2 또는 제10호 바목에 따라 농지를 취득하는 자는 농업경영계획서를 작성하지 아니하고 발급 신청을 할 수 있다.”라고 규정하고 있고, 같은 조제6항에서는 “제1항 본문과 제2항에 따라 농지취득자격증명을 발급받아 농지를 취득하는 자가 그 소유권에 관한 등기를 신청할 때에는 농지취득자격증명을 첨부하여야 한다.”라고 규정하고 있다. 2) 같은 법 시행령 제7조, 같은 법 시행규칙 제7조에서는 “읍‧면의 장은 농작물의 경작지 등으로 이용되고 있지 아니하는 농지의 경우 농지의 복구가능성 등 취득대상 토지의 상태, 신청자의 영농의지 등을 종합적으로 고려하여 농지취득자격 적합여부를 확인하고, 이에 적합한 경우 신청인에게 농지취득자격증명을 발급하여야 한다.”라고 규정하고 있고, 3) 농지취득자격증명발급심사요령(약칭 ‘심사요령’) 제9조에서는 “읍‧면의 장은 신청인이 자격증명 발급요건에 부합되지 아니하는 경우에는 미발급 사유를 명시하여 문서로 통보하여야 하되, 농지가 아닌 토지, 자격증명을 발급받지 아니하고 취득할 수 있는 농지 또는 농지법을 위반하여 불법으로 형질 변경한 농지 등에 대하여 자격증명의 발급을 신청한 경우에는 그 자격증명 미발급 사유를 아래의 예시와 같이 구체적으로 기재하여야 한다.”라고 규정하고 있다. 나. 다음으로 이 사건 처분의 위법·부당 여부를 살펴보면, 1) 우선, 피청구인은 농지취득자격증명발급심사요령(이하 '이 사건 요령'이라 함) 제9조 제3항 제4호(원상복구 필요)에 따라 이 사건 처분을 한 것으로 보이는데, 이 사건 요령은 농지취득자격증명 발급기준이나 절차에 관한 행정기관 내부의 사무처리준칙을 정한 것에 불과하여 대외적으로 국민이나 법원을 구속하는 법규로서 효력이 없고(창원지방법원 2013. 12. 3. 선고 2013구합2011 판결 참조), 이 사건 요령 제9조 제3항 제4호는 신청대상 농지가 농지법을 위반하여 불법으로 형질이 변경되었거나 불법건축물이 있는 농지에 해당하여 농지취득자격증명의 발급을 거절하는 경우 구체적으로 기재하여야 하는 사유에 관하여 예를 들어 기재한 것으로, 불법 형질변경이 있는 경우 무조건 농지취득자격증명의 발급을 거절하여야 한다는 것은 아니다. 2) 피청구인은 농지법 개정 이후, 이 사건 토지에 대하여 총 5회에 걸쳐 농지위원회 심의를 통해 부적합 의결하여 일관된 결정을 해왔으며, 2020. 7. 20. 청구인의 원상복구계획서 제출 이후 현재까지도 농지 원상복구가 진행된 사실이 없으며, 농지위원회에서는 청구인의 원상복구계획서 검토 결과 분묘이전은 물론 농지로의 원상복구 실현가능성이 없다고 판단하였으므로, 이 사건 처분은 적법·타당하다고 주장하나, 가) 제출된 자료에 의하면, 청구인은 이 사건 토지 1/4에 대한 최고가 매수신고인으로 피청구인에게 농지취득자격증명을 신청하였는데, 해당 신청시 첨부한 원상복구계획서를 살펴보면, 6.원상복구 방법에는 ‘경매낙찰 후, 전체지분을 공유물분할소송으로 경매진행’이라고 기재되어 있다. 이에 피청구인은 이 사건 토지 1/4에 대하여 2020. 7. 21. 농지취득자격증명을 발급한 사실이 있으며, 이후 청구인은 이 사건 토지에 대한 공유물분할소송을 제기하여 경매진행 후 이 사건 토지 전체에 대한 최고가 매수신고인으로 이 사건 신청을 한 것이 확인된다. 이러한 사정을 살펴볼 때, 피청구인이 이 사건 처분사유의 근거로 삼은, 2020. 7. 20. 이후 농지 원상복구가 진행된 사실이 없다거나, 이 사건 토지에 대한 청구인의 원상복구계획이 전혀 실현가능성 없다고 단정할 수는 없다. 나) 또한, 법원에서는 “경매 절차를 통하여 토지를 낙찰받기 위하여 농지취득자격증명을 발급받으려는 자는 토지를 낙찰받아 소유권을 취득하기 전에는 원상회복 등의 조치를 할 아무런 권원이 없으므로 그에게 형질변경된 부분의 복구를 요구한다는 것은 법률상 불가능한 것을 요구하는 것인 점, 불법적으로 형질변경된 농지에 대하여 농지취득자격증명의 발급을 거부한다면, 농지의 소유자가 농지를 금융기관에 담보로 제공한 후 농지를 불법으로 형질변경하거나 지상에 무허가 건물을 짓는 경우에는 스스로 원상복구하지 않는 한 제3자가 이를 경락받지 못하므로 담보물권자는 농지를 환가할 수 없게 되는 점 등을 참작하면, 불법으로 형질변경된 토지에 대하여는 농작물의 재배가 가능한 토지로 원상복구된 후에 농지취득자격증명 발급이 가능하다는 피고의 처분사유는 적법한 것이라고 할 수 없다(원고들이 위 토지를 취득한 다음 관할 관청에서 그 원상회복을 위한 행정조치를 취하는 것은 별개의 문제이다).”라고 판시하고 있다(부산고등법원 2006. 12. 22. 선고 2006누1791 판결, 대법원 2007. 3. 29. 선고 2007두3176 판결 등 참조). 다) 이러한 판례의 법리에 따라 살피건대, ① 이 사건 토지상의 분묘에 대한 분묘기지권이 인정되지 아니하여 원상복구될 수 있는 가능성을 배제할 수 없고, 설령 원상복구가 불가능하다고 하더라도, 불법 형질변경을 한 행위자에게 원상복구를 명하는 등으로 불법행위를 단속할 의무가 있는 행정청이 이를 게을리 한 채, 오히려 원상복구 등이 필요하다는 이유로 최고가 매수신고인의 자격증명 발급신청을 거부함으로써 그로 인한 불이익을 최고가 매수신고인에게 전가하는 것은 부적절한 점, ② 농지가 불법으로 형질변경 되었다 하더라도 당해 농지를 취득한 후 농업을 경영하려는 자는 소유권을 취득하기 전에는 원상회복 조치를 할 수 있는 아무런 권한이 없으므로 그에게 형질변경된 부분의 복구를 요구한다는 것은 법률상 불가능한 것을 요구하는 것인 점, ③ 불법적으로 형질변경된 농지에 대하여 농지취득자격증명의 발급을 거부하면, 농지소유자가 농지를 금융기관에 담보로 제공한 후 농지를 불법으로 형질변경하는 경우에는 농지소유자가 스스로 원상복구하지 않는 한 제3자가 이를 경락받지 못하므로 담보권자가 농지를 환가할 수 없게 되는 점, ④ 경매 절차를 통하여 소유권이 이전되는 경우 농지의 취득을 원하는 청구인에게 농지취득자격증명을 발급하여 소유권을 취득하게 한 후 스스로 원상회복을 하게 하거나, 원상회복을 하지 않을 경우 행정조치를 취하는 것이 농지의 이용·관리에 더 효과적일 것으로 보이는 점, ⑤ 만약 청구인이 이 사건 토지를 취득한 후 정당한 사유 없이 복구계획서의 내용을 이행하지 않거나, 취득 목적에 이용하지 않을 경우 농지법에 따라 처분을 명할 수 있는 점 등의 사정에 비추어 볼 때, 피청구인이 이 사건 토지의 불법 형질변경을 이유로 농지취득자격증명 발급을 거부하였으나, 이러한 사유는 적법한 처분사유가 될 수 없고, 청구인의 주장은 이유 있다 할 것이다. 다. 결론 그렇다면, 청구인의 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
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