1. 사건개요 가. 청 구 인 : A
나. 피청구인 : B
다. 참가인 : C
라. 청구내용
청구인은 ◈◈시 △△면 ★★리 8**-12{전, 3,729㎡, 생산관리지역, 가축사육제한구역(주거밀집지역에서 75m이내), 이하 ‘이 사건 토지’라 한다} 농지 소유자로, 피청구인으로부터 농지처분의무통지서(처분의무기간 : 2022. 4. 8. ~ 2023. 4. 17.)를 받고 처분의무기간이 종료되어 재조사를 실시한 결과 휴경으로 확인되어 2023. 7. 7. 피청구인으로부터 농지처분명령(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 통보받고, 그 처분의 취소를 청구한 사건이다. 2. 청구인 주장의 요지 가. 이 사건 처분의 경위
1) 청구인은 경남 ◈◈시 △△면 ★★리 8**-12의 소유자로 2019. 9. 21. 모 김정숙의 사망으로 이 토지를 상속받게 되었다. 청구인은 어머니께서 사망하실 때까지 이 토지가 존재하는 지도 몰랐고, 이 토지가 농지인 사실도 몰랐다.
2) 그런데 2022. 2. 22. 피청구인은 2021년 농지실태조사결과 농지법 시행일 (1996. 1. 1.) 이후 취득한 농지 중 휴경 농지에 대하여 처분의무 대상농지로 결정하기에 앞서 농지법 제10조 및 행정절차법 제22조의 규정에 따라 당사자에게 청문을 통한 의견 청취 및 의견 제출의 기회를 준다면서 2022. 3. 14. ~ 3. 18. 청문을 실시한다고 청구인에게 통지를 하였다.
3) 이에 청구인은 2022. 3. 15. 팩스로 “2019년 9월 21일 어머님 김경숙이 돌 아가신 후 상속을 받은 땅으로, 2020년 결혼과 출산을 연이어하고 육아로 인해 부산과 ◈◈을 오가며 위 땅을 돌볼 수 없고, 부동산에 내어 놓았으나 연락도 없고 그마저도 여의치 않았다.”라고 의견서를 제출하였다.
4) 청구인은 당시 늦은 나이에 결혼을 하고 2020. 12. 5.부터 2020. 12. 11.까지 부산 연제구 중앙대로 1083 소재 C여성병원에서 제왕절개로 출산 을 하고 2020. 12. 24.까지 C산후조리원에서 산후조리 후 제왕절개 수술 후유증을 겪으면서 육아에 전념하느라 몸이 극도로 쇠약한 상태에 있었다.
5) 그래서 청구인은 피청구인에게 청구인이 현재 건강상태와 육아를 해야 하는 관계로 직접 농사를 짓는 것이 어렵고, 이 토지를 팔려고 해도 팔리지 않으며, 땅은 팔리지 않고 직접 농사를 지어야 하는데 현재는 제왕절개 출산후유증 및 육아로 부산에서 ◈◈까지 가서 농사를 지을 수 없으니 건강이 회복될 때까지 출산 후 상당 기간 의무대상 농지결정 처분을 미루어달라는 취지의 의견을 제출한 것이며, 담당 공무원에게 전화로도 이야기 했다.
6) 그런데 피청구인은 2022. 4. 11. 청구인의 의견을 무시하고 청구인의 토지에 대해 농지처분의무 부과 농지로 결정한다고 통지하고, 처분 의무기간은 2022. 4. 18. ~ 2023. 4. 17.이며, 이 기간 내 직접 영농을 하든지, 소유권이전을 하든지, 한국농어촌공사와 매도위탁계약을 체결하든지 3가지 중에 하나를 이행하라고 통지하였다.
7) 이에 청구인은 당시 건강상태로 볼 때 직접 영농은 불가능하여 부동산 사무실 여러 곳에 이 토지를 팔려고 내어 놓았으나 매수자가 없었고, 심지어 한국농어촌공사와 매도위탁계약을 체결하려고 전화를 하니까 이 토지를 매수 후 농지로 이용하는 것이 불가능하다는 이유로 매수를 거절했다. 그래서 부득이 농지처분의무를 이행하지 못했고, 피청구인은 2023. 7. 7. 이 사건 농지처분 명령을 통지하였다.
나. 이 사건 처분의 위법성
1) 이 사건 처분 전 청문 당시, 청구인에게는 농지법 제10조 제1항, 같은 법 시행령 제9조에 의해 농지처분의무가 면제되는 정당한 사유(질병)가 있었는 데도 불구하고 피청구인이 이 건 처분을 한 것은 농지법에 위반되는 위법 한 처분이다. 청구인에게는 당시 KCD(한국표준질병사인분류) 질병코드 0339(상세불명의 불균형에 대한 산모관리)와 질병코드 0828(제왕절개에 의한 기타 단일분만)의 질병이 있었고, 2020. 12. 5.부터 2020. 12. 11.까지 부산 연제구 중앙대로 1083 소재 C여성병원에서 제왕절개에 의한 기타 단일분만으로 출산을 하고 산후조리를 하였다. 질병코드 0828(제왕절개에 의한 기타 단일분만) 질병은 출산후에도 후유증이 극심한 질병이다. 그렇다면 청구인에게는 농지법 제10조 제1항과 같은 법 시행령 제9조에 의할 때 ‘질병으로 인하여 휴경하는 경우에 해당’ 하여 농지처분의무가 면제되는 정당한 사유가 있다. 그런데도 피청구인이 이 토지에 대해 농지처분의무 부과농지로 결정하고, 다시 2023. 7. 7. 이 사건 농지처분명령처분을 한 것은 원처분부터 잘못된 처분으로서, 이 건 처분까지 모두 위법한 처분인 것이다.
2) 이 토지는 ‘공부상 지목이 전이나 형질이 변경되어 농지로 이용하는 것이 불가능한 황폐화된 경사면 토지’로서 농사를 짓기가 불가능한 황폐지이다. 그런데 농사를 지을 수 없는 농지라면 휴경지가 아니며, 농사를 지을 수 없으니 처분의무대상 농지로 결정할 수 없는데도 불구하고 피청구인이 현장 조사를 제대로 하지도 않고 이 토지에 대해 ‘경작을 할 수 있는데도 소유자가 경작하지 않는 휴경지’로 분류하여 농지처분의무 부과농지로 결정하고, 종국적으로 이 건 처분을 하면서, 만약 이 명령을 거부하면 고액의 이행강제금을 계속 부과하겠다고 한 것은 휴경지 대상 선정에 원초적으로 착오가 있는 행정처분으로서 실행할 수 없는 일을 강요하는 위법한 처분이다.
‘공부상 지목이 전이나 형질이 변경되어 농지로 이용하는 것이 불가능한 황폐화된 경사면 토지’라는 것은 청구인이 농지법 제11조 제2항에 따라 2023. 9. 8. 농어촌공사에 매수를 청구하였을 때 농어촌공사에서 매수가 불가하다고 하면서 통지한 내용에 들어 있다. 경위를 설명하면, 농지법 제11조 제2항에 의하면 농지 소유자는 제1항에 따른 처분명령을 받으면 「한국농어촌공사 및 농지관리기금법」에 따른 한국농어촌공사에 그 농지의 매수를 청구할 수 있다고 규정하고 있다.
청구인은 휴경 농지처분 의견서 제출을 통지받은 2022. 2. 22.부터 토지를 매각하려고 부동산 사무실에 내어놓아도, 매수 희망자가 없어 2023. 9. 8. 농어촌공사에 문서로 매수를 청구하였다. 농어촌공사에서 매수하면 공시지가 이하로도 매수할 수 있다고 농지법에 규정되어 있지만, 처분명령을 이행하기 위해 할 수 없이 매수를 청구한 것이다.
그런데 농어촌공사에서는 ‘농작업을 위한 농기구의 진출입로가 없는 맹지로, 공부상 지목이 전이나 형질이 변경되어 농지로 이용하는 것이 불가능한 황폐화된 경사면 토지’라서 매수 후 농지로 이용하는 것이 불가능한 매수제한 농지에 해당한다고 회신하면서 매수를 거절하였다.
‘농지로 이용하는 것이 불가능한 황폐화된 경사면 토지’라서 농어촌공사 에서 매수를 거절하는데, 어떤 민간인이 이 토지를 매수하려고 하겠는가?
따라서 이 건 처분은 농지로 이용하는 것이 불가능한 황폐지에 대해 매도하라는 부당한 명령으로서 취소되어야 하며, 황폐지라도 꼭 농사를 지어야 한다면, 이 토지가 농지로 적합하지 않아도 농어촌공사에서 매수하거나 피청구인이 매수를 해야 한다. 다. 결론
따라서 이 건 처분은 농지로 이용하는 것이 불가능한 황폐지에 대해 매도 하라는 부당한 명령으로서 취소되어야 하며, 황폐지라도 꼭 농사를 지어야 한다면 이 토지가 농지로 적합하지 않아도 농어촌공사에서 매수하거나 피청구인이 매수를 해야한다. 3. 피청구인 주장의 요지 가. 이 사건 처분 경위
1) 2021. 7. 26. 2021년도 농지이용실태조사 운영 지침 통보
2) 2021. 7. 29. 2021년 농지이용실태조사 추진계획 통보
3) 2021. 12. 14. △△면사무소 조사 결과 보고
4) 2022. 2. 22. 2021년 농지이용실태조사분 농지처분의무 결정을 위한 청문 실시 통지
5) 2022. 3. 15. 청구인, 의견제출서 제출
6) 2022. 3. 29. 의견제출서 검토
7) 2022. 4. 11. 2021년 농지이용실태조사 농지처분의무부과 대상농지 결정
8) 2022. 4. 11. 2021년 농지이용실태조사분 농지처분의무부과 결정 통지
9) 2023. 5. 23. 2021년 농지이용실태조사분 처분의무기간 만료에 따른 재조사 실시
10) 2023. 6. 15. 2021년 농지이용실태조사분 처분의무기간 만료에 따른 재조사 실시 결과 제출
11) 2023. 7. 7. 2021년 농지이용실태조사분 농지처분명령 통지
12) 2023. 7. 7.~ 30일 처분명령에 대한 이의신청서 미제출
나. 본안에 대한 답변
1) 이 사건 처분은 농지법에 의거한 적법한 처분이다.
가) 농지법 제10조 제1항은 “농지 소유자는 ‘소유 농지를 자연재해ㆍ농지개량ㆍ질병 등 대통령령으로 정하는 정당한 사유 없이 자기의 농업경영에 이용하지 아니하거나 이용하지 아니하게 되었다고 시장ㆍ군수 또는 구청장이 인정한 경우’에 해당하게 되면 그 사유가 발생한 날부터 1년 이내에 해당 농지(제6호의 경우에는 농지 소유 상한을 초과하는 면적에 해당하는 농지를 말한다)를 그 사유가 발생한 날 당시 세대를 같이하는 세대원이 아닌 자에게 처분하여야 한다.”고 규정하고 있으며,
나) 농지법 제11조 제1항은 “시장ㆍ군수 또는 구청장은 ‘제10조에 따른 처분의무 기간에 처분 대상 농지를 처분하지 아니한 경우’에 해당하는 농지소유자에게 6개월 이내에 그 농지를 처분할 것을 명할 수 있다.”고 규정하고 있다.
다) 피청구인은 2021년 농지이용실태조사를 하고, 그에 관한 청문절차를 거친 후 2022. 4. 11. 청구인에게 ‘청구인이 이 사건 토지를 경작하지 않고 있다’라는 이유로 농지법 제10조 제2항에 따라 ‘청구인에게 2022. 4. 18.부터 2023. 4. 17. 사이에 이 사건 토지를 경작하거나 처분할 의무가 있다’라는 내용의 농지처분의무 통지를 하였다. 피청구인은 청구인이 이 사건 토지를 경작하지 않으면서도 처분하지 않아 2023. 5. 23. ‘2021년 농지이용실태조사분 처분의무기간 만료에 따른 재조사 실시’ 후 2023. 7. 7. 농지법 제11조 제1항에 따라 2023. 7. 17.부터 2024. 1. 16. 사이에 이 사건 토지를 처분할 것을 명하는 내용의 농지처분명령을 하였다.
라) 위 관계법령 및 사실관계를 살펴보면 피청구인이 이 사건 처분을 하는데 하자는 없었다. 청구인은 한국농어촌공사에 청구한 농지매수청구가 반려되었고, 소유 농지가 황폐화된 경사면 토지이므로 이 사건 처분이 위법하다는 등의 주장을 하나 ① 한국농어촌공사의 매수불가 통지는 외부에 대해 법적효력을 갖지 않는 내부지침에 의거 사업성을 검토한 결과 매수가 어렵다는 것에 불과한 점, ② 이 사건 토지에 대한 처분이 어려운 것은 가격결정 등 단순히 경제적 이유에 기한 것일 가능성이 큰 점, ③ 행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로 위반자의 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 등의 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없다고 하더라도 부과될 수 있는 점(대법원 2000. 5. 26. 선고 98두5972 판결 등 참조) 등을 고려하면 청구인의 주장은 이유 없다고 할 것이다.
2) 청구인에게 농지처분의무가 면제되는 정당한 사유가 있었다고 볼 수 없다.
가) 청구인은 농지법 제10조 제1항 및 동법 시행령 제9조에 의해 농지처분의무가 면제되는 정당한 사유가 있었다고 주장하나,
나) ① 농지법 시행령 제9조 제1항 제3호 바목에는 ‘임신 중이거나 분만 후 6개월 미만인 경우’ 농지처분의무가 면제되는 정당한 사유로 보고 있으나 청구인이 출산한 것은 2020년 12월경으로 위 법령에 해당되지 않음이 명백한 점, ② 분만 후 6개월 미만인 경우를 별도로 농지처분의무가 면제되는 정당한 사유로 규정한 것으로 미루어 청구인이 주장하는 출산 및 육아를 농지법 시행령 제9조 제1항 제3호 라목의 질병으로 보기는 어려운 점 등을 미루어 보면 이 부분 청구인의 주장은 이유 없다. 다. 결론
살펴본 바와 같이 청구인의 주장은 이유 없으므로 청구인의 청구를 기각하여야 한다. 4. 관계법령 가. 농지법 제2조, 제10조, 제11조, 제12조
나. 농지법 시행령 제9조, 제10조
다. 농지법 시행규칙 제8조, 제9조 5. 인정사실 가. 이 사건 토지 이용 현황 및 소유권 현황은 아래와 같다. 나. 피청구인은 2021. 7. 29. △△면장에게 2021년 농지이용실태조사 추진계획을 통보하였다.
다. △△면장은 피청구인에게 2021. 12. 14. 농지이용실태조사결과 조사 결과 보고하였다.
라. 피청구인은 2022. 2. 22. 청구인에게 2021년 농지이용실태조사분 농지처분의무 결정을 위한 청문 실시 통지하였다.
마. 청구인은 2022. 3. 15. 피청구인에게 농지처분의무 결정을 위한 청문 실시 통지에 따른 의견서를 제출하였다. 바. 피청구인은 2022. 4. 11. 청구인에게 이 사건 토지 2021년 농지이용실태조사 농지처분의무부과 결정 통지하였다. 사. 피청구인 2023. 5. 23. △△면장에게 2021년 농지이용실태조사분 처분의무기간 만료에 따른 재조사 실시 통보하였다.
아. △△면장은 2023. 6. 15. 2021년 농지이용실태조사분 처분의무기간 만료에 따른 재조사 실시 결과를 피청구인에게 제출하였다. 자. 피청구인 2023. 7. 7. 청구인에게 이 사건 처분인 2021년 농지이용실태조사분 농지처분명령 하였다. 차. 청구인은 2023. 10. 6. 이 사건 처분에 대해 행정심판 청구하였다. 6. 판단 가. 이 사건 처분의 관계법령에 대하여 살펴보면, 1) 농지법 제2조에서 농지를 전·답, 과수원, 그 밖에 법적 지목을 불문하고 실제로 농작물 경작지 또는 다년생식물 재배지로 이용되는 토지’라 하고 있고 동법 제6조에는 농지는 자기의 농업경영에 이용하거나 이용할 자가 아니면 소유하지 못하나, 주말․체험영농을 하려고 농지를 소유하는 경우에는 농지를 소유할 수 있다고 규정하고 있다. 또한 농지법 제10조, 제11조, 제62조에 의하면 농지 소유자는, 농지를 취득한 자가 자연재해·농지개량·질병 등 대통령령으로 정하는 정당한 사유 없이 자기의 농업경영에 이용하지 아니하거나, 주말·체험영농에 이용하지 아니하게 되었다고 시장·군수 또는 구청장이 인정한 경우 그 사유가 발생한 날부터 1년 이내에 해당 농지를 처분하여야 하고, 이때의 처분 의무 기간에 처분 대상 농지를 처분하지 아니할 경우 시장·군수 또는 구청장은 제10조에 따른 처분의무 기간에 처분 대상 농지를 처분하지 아니한 농지 소유자에게 6개월 이내에 그 농지를 처분할 것을 명할 수 있다고 규정하고 있으며, 처분명령을 받은 농지 소유자는 「한국농어촌공사 및 농지관리기금법」에 따른 한국농어촌공사에 그 농지의 매수를 청구할 수 있으나, 처분명령을 받은 후 정당한 사유 없이 지정기간까지 그 처분명령을 이행하지 아니할 경우에는 해당 농지의 토지가액의 100분의 20에 해당하는 이행강제금을 부과하도록 규정하고 있다.
2) 한편, 농지법 시행령 제9조에서는 법 제10조 제1항 제1호 및 제4호에서 “자연재해·농지개량·질병 등 대통령령으로 정하는 정당한 사유”로 질병 또는 취학으로 인하여 휴경하는 경우 등을 두고 있다. 나. 이 사건 처분의 위법·부당성에 대하여 살펴보면,
1) 농지법 제10조 제1항은 '농지 소유자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하게 되면 그 사유가 발생한 날부터 1년 이내에 해당 농지를 처분하여야 한다'고 규정하고 있고, 그 해당사유로서 같은 항 제1호는 '소유 농지를 자연재해·농지개량·질병 등 대통령령으로 정하는 정당한 사유 없이 자기의 농업경영에 이용하지 아니하거나 이용하지 아니하게 되었다고 시장·군수 또는 구청장이 인정한 경우'를 규정하고 있으며, 위 조항의 정당한 사유의 하나로 농지법 시행령 제9조 제1항 제3호 라목에서는 '질병 또는 취학으로 인하여 휴경하는 경우'를 규정하여 농지처분의무를 면제하고 있다.
2) 청구인은 농지처분의무 결정을 위한 청문 당시 당시 KCD(한국표준질병사인분류) 질병코드 0339(상세불명의 불균형에 대한 산모관리)와 질병코드 0828(제왕절개에 의한 기타 단일분만)의 질병이 있었고, 농지법 시행령 제9조 제1항 제3호 라목의 질병으로 인하여 휴경하는 경우에 해당하여 농지처분의무가 면제되는 정당한 사유가 있었음에도 농지처분명령을 한 것은 원처분부터 잘못된 처문이라고 주장하나,
헌법에서 경자유전의 원칙을 규정한 헌법 제121조 제1항 및 그 실현을 위한 구 농지법 제6조, 제10조, 제11조의 취지에 비추어 농지처분의무의 예외규정에 해당하는지 여부는 엄격하게 판단되어야 하고, 농지처분의무가 면제되는 정당한 사유에 관하여는 이를 주장하는 자가 증명하여야 한다.
살피건대, 피청구인은 2021년 농지이용실태조사하여 이 사건 토지가 휴경상태임을 확인하였고, 2022. 2. 22. 농지처분의무 결정을 위한 청문 실시를 청구인에게 통지하였으며 이에 청구인은 2022. 3. 15. 의견제출하였고, 2022. 4. 11. 청구인에게 농지처분의무부과 결정 통지를 하였다. 농지처분의무기간 만료에 따라 이 사건 토지를 재조사하였으나 휴경으로 다시 확인하고 2023. 7. 7. 이 사건 처분인 농지처분명령을 하였다.
청구인은 2019. 10. 30. 상속으로 이 사건 토지를 취득하였으나 이를 자기 농업경영에 이용하지 아니하고 휴경하였고 농지법 시행령 제9조에는 질병 또는 취학으로 인하여 휴경하는 경우, 부상 등으로 3월 이상의 치료가 필요한 경우, 임신 중이거나 분만 후 6개월 미만인 경우 등에는 농지처분 의무가 면제되는 정당한 사유라고 규정하고 있고, 동 시행령 제24조에는 부상 등으로 3월 이상의 치료가 필요한 경우, 임신 중이거나 분만 후 6개월 미만인 경우 등에는 일시적으로 농지의 임대 및 사용대가 허용됨에도 이를 하지 않았다. 또한 청구인이 제출한 청문 실시 통지에 따른 의견제출서에서는 질병 등에 대한 의견이 제출된 바 없고, 처분의무통지 후 이의를 제기하지 않았으며 피청구인의 농지처분명령 이후에 행정심판을 청구하면서 2020. 12. 5.부터 2020. 12. 11.에 질병코드 0339(상세불명의 불균형에 대한 산모관리)와 질병코드 0828(제왕절개에 의한 기타 단일분만)의 질병으로 인하여 병원에 입원하였다 주장하고 있으나, 그러한 사정만으로 피청구인이 한 2023. 7. 7. 이 사건 토지의 농지처분명령이 면제되어야 한다고 볼만한 근거가 없으며 농지처분의무 면제사항이 농지처분명령의 면제사항으로 볼 수 없으므로 이 부분 청구인의 주장은 이유 없다.
3) 청구인은 이 사건 토지가 농어촌공사에 매수를 청구하였으나 농어촌공사에서는 “농작업을 위한 농기구의 진출입로가 없는 맹지로, 공부상 지목이 전이나 형질이 변경되어 농지로 이용하는 것이 불가능한 황폐화된 경사면 토지”로 매수를 거절하였으므로 농지가 아니므로 이 사건 처분은 위법하다고 주장하나,
어떠한 토지가 농지법 제2조 제1호에서 정한 농지에 해당하는지 여부는 공부상의 지목 여하에 불구하고 해당 토지의 사실상의 현상에 따라 가려야 하고, 따라서 그 토지가 공부상 지목이 전으로 되어 있다고 하더라도 농지로서의 현상을 상실하고 그 상실 상태가 일시적인 것이 아니라면 그 토지는 더 이상 농지법에서 말하는 ‘농지’에 해당하지 않는다고 할 것이나(대법원 2009. 4. 16. 선고 2007도6703 전원합의체 판결 등 참조), 농지의 현상을 상실한 상태가 일시적인 것에 불과하여 농지로서의 원상회복이 용이하게 이루어질 수 있다면 그 토지는 여전히 농지법에서 말하는 농지에 해당한다(대법원 2015. 3. 12. 선고 2013도10544 판결 등 참조)는바,
① 이 사건 토지가 지목상 전(田)으로 농지임이 분명한 점, ② 농어촌공사에서는 ‘2023년 농지은행사업 업무지침’에 의거 이 사건 토지가 매수제한농지에 해당된다고 회신한 것이지 농지에 해당되지 않아 농지로서의 기능을 완전히 상실하였다는 의미로 볼 수는 없는 점, ③ 토지의 재산권에 대하여는 그 강한 사회성 내지는 공공성으로 인해 다른 재산권에 비하여 더 강한 제한과 의무가 부과될 수 있고, 농지의 경우 그 사회성과 공공성은 일반적인 토지의 경우보다 더 강하다(헌법재판소 2008헌바98, 99 결정 등 참조)는 점, ④ 농지의 소유제한은 농지를 계속 농업 경영에 이용토록 하고 비자경농의 농지 소유를 제한하여 국토의 효율적이고 균형적인 이용·개발과 보전을 위한 것인 점 등을 종합적으로 고려하여 볼 때, 피청구인의 이 사건 처분에 위법·부당함은 없다 할 것이다. 다. 결론 그렇다면, 청구인의 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
|
