개발제한구역 내에서의 건축물의 건축 등에 대한 예외적 허가의 필요에 대하여는 처분청인 피청구인에게 판단재량이 부여되어 있다고 보아야 할 것으로 전기자동차 충전소가 개발제한구역 내에 꼭 설치해야 한다고 볼 수 없다는 이 부분 처분사유에 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 보기 어렵고, 이 사건 신청지는 개발제한구역 내 토지의 환경적 가치를 조사 분석한 결과 ‘환경평가등급 2등급’에 해당하여 환경훼손 정도가 상대적으로 심하지 않은 곳으로서, 이 사건 신청으로 훼손이 불가피할 것으로 보이는 상황에서 개발제한구역인 이 사건 토지에 전기자동차 충전소가 설치되어야 한다는 청구인의 주장은 이유 없음.

경남행심 제2023-814호

개발제한구역 내 건축 불허가처분 취소 심판청구사건

A

B

가. 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 제1조, 제2조, 제12조

나. 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 제13조, 제14조, 제22조

다. 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행규칙 제7조

라. 개발제한구역관리계획 수립 및 입지대상시설의 심사에 관한 규정 제34조

마. 건축법 제2조

바. 친환경적 자동차의 개발 및 보급 촉진에 관한 법률 제11조의2

사. 대기환경보전법제58조

청구인의 청구를 기각한다.

피청구인이 2023. 10. 11. 청구인에게 한 개발제한구역 내 건축 불허가처분을 취소한다는 재결을 구함.

1. 사건개요

가. 청 구 인 : A

나. 피청구인 : B

다. 청구내용

청구인은 ◎◎시 ◇◇구 ♣♣면 △△리 9**번지{답, 3,126㎡, 자연녹지지역, 가축사육제한구역(그외지역200m 제한 조례참조), 가축사육제한구역(그외지역 300m 제한 조례참조), 개발제한구역, 문화재보존영향 검토대상구역(달천구천), 배출시설설치제한지역(폐수), 소하천예정지(새터천), 공장설립승인지역(1호)} 상에 전기자동차 충전소(세차장 포함) 부지 조성 목적으로 2023. 9. 14. 건축복합민원(신축허가)신청(건축면적 752.21㎡, 연면적 988.99㎡ 이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였으나, 2023. 10. 11. 피청구인으로부터 다음과 같은 사유로 개발행위 허가 불허가(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 통보받고, 2023. 11. 13. 그 처분의 취소를 청구한 사건이다.

2. 청구인 주장의 요지

가. 이 사건 처분의 경위

청구인은 ◎◎시 ◇◇구 ♣♣면 △△리 9**번지의 소유자로서 이 사건 토지 일부에 전기자동차 충전소를 설치하고자 2023. 9. 14. 피청구인에게 이 사건 토지에 대하여 건축면적 725.21㎡, 연면적 988.99㎡인 전기자동차 충전소를 신축하는 내용의 건축허가 신청하였으나, 2023. 10. 11. 피청구인으로부터 전기자동차 보급 대비 전기자동차 충전시설은 충분한 상태이고, 기반시설이 열악한 개발제한구역에 전기자동차 충전소가 입지해야만 한다고 볼 수 없다는 등의 사유로 불허가 통지를 받았다.

나. 관련법령

개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 제12조제1항에 따르면 ‘다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 시장의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다.’고 규정하고 있으며, 제1호에는 ‘다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경’이라 하고 있고, 개발제한구역법 시행령 제13조① 법 제12조제1항제1호에 따른 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위는 [별표 1]과 같다.

위 관련법령에 의하면 개발제한구역 내에서 건축물의 건축 및 용도변경 등은 할 수 없으나, ① 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지해야 하는 경우일 것, ② 이미 훼손된 지역에 우선 설치할 것의 요건을 충족한다면 시장 등의 허가를 받아 전기자동차 충전소를 건립할 수 있다는 것이다.

① 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지해야 하는 경우라 함은, 개발제한구역 내에 입지할 수밖에 없는 사정이 있다는 의미이고, ② ‘이미 훼손된 지역에 설치할 것’이라고 규정한 것이 아니라 이미 훼손된 지역에 우선 설치할 것이라고 함은, 만약 훼손된 지역이 없다면 훼손되지 않은 지역이라도 전기자동차 충전소를 설치할 수도 있다는 의미이다.

다. 이 사건 토지에 전기자동차 충전소가 설치될 필요성이 있고, 개발제한구역법에 따라 이 사건 토지에 전기자동차 충전소를 설치하는 것도 가능하다고 할 것이다.

1) 내연기관 자동차에서 전기자동차 산업으로 전환이 가속화되고 있으나, 국내 전기자동차 충전시설 인프라는 매우 열악한 것이 현실이다.

내연기관 자동차에서 전기자동차로 산업이 변화하고 있음에도 국내는 아직 각종 규제와 소극행정으로 인해 전기자동차 산업이 활성화되기 위한 인프라가 제대로 구축되지 못하고 있는 것이 현실이다. 현재 국내에 설치된 전기자동차 충전소의 10% 정도만 급속 충전기라서 충전 시간이 오래 걸리거나, 전기자동차 충전소가 반드시 필요한 장소에 설치되어 있는 것도 아니다. 세계 자동차 시장은 경쟁적으로 전기자동차로 전환하고 있는데, 국내 전기자동차 충전 인프라는 각종 규제와 소극행정으로 인해 매우 열악한 상황이고, 이는 세계 자동차 시장에서 뒤처지는 요인으로 작용할 수밖에 없는 것이다.

2) ◎◎시나 피청구인의 관할구역인 ◇◇구도 전기자동차 충전시설 인프라가 매우 열악하다는 현실은 별반 다르지 않다.

피청구인은 관내 등록 전기자동차 대수(5,351대)가 적은 반면, 전기자동차 충전시설(1,843대)이 충분하다는 전제에서 이 사건 처분을 하였으나, 대부분의 충전소가 아파트 단지나, 공공기관, 상업시설 등에 설치되어 있는바, 그 이유는 친환경자동차법이 설치를 의무화하고 있기 때문인 것인데(동법 제11조의 2 참조), ① 아파트 단지는 아파트 거주민들 외에 외부인의 접근이 용이하지 않고, ② 공공기관의 경우 충전소 위치가 좋지 못하거나 충전기 설치 대수도 턱없이 부족하다. ③ 모텔이나 골프장 같은 개인 영업 시설(상업시설)의 경우 충전기 설치 대수도 적지만, 해당 영업 시설을 이용한 고객들 위주로 사용하므로, 외부인들이 이용하기 어려운 면이 있다. ④ 더 나아가 피청구인의 관할구역인 ◇◇구 내에 설치된 급속 충전시설은 고작 96기가 전부인데, 이마저도 접근성이 떨어진다. ⑤ 또한, 대부분의 전기자동차 충전기가 도심에만 집중되어 있어 고속도로를 이용하는 운전자들처럼 장거리를 운행해야 하는 ◎◎시 내 전기자동차 소유자나 다른 지역에서 진입하는 전기자동차 소유자의 경우 충전소를 이용하는 것은 더욱 용이하지 않다.

3) 이 사건 토지에 전기자동차 충전소가 설치되어야 할 필요성

이 사건 토지는 인근 주거지역인 ‘★★지구’ 지역주민들이 접근하기 좋은 위치해 있고, 북◎◎IC와 ★★지구를 연결하는 도로를 통행하는 운전자들도 접근하기 용이한 곳에 위치하고 있고, 약 4분 거리의 북◎◎IC가 위치하고 있어 고속도로로 진입하려는 차량 뿐만 아니라 고속도로에서 나오는 차량 모두 접근하기 용이한 곳에 위치하고 있다.

자동차 소유자는 거주하는 지역 내에서만 자동차를 운행하는 것이 아니며 ◎◎시에 거주하는 자동차 소유자가 다른 지역으로 이동할 수도 있고, 다른 지역 거주자가 자동차를 이용하여 ◎◎시로 올 수도 있다. 인근 북◎◎IC 근처에 내연기관 자동차를 위한 주유소가 2곳이나 영업을 하고 있는데, 이는 자동차 연료를 충전하려는 수요가 있다는 것이고, 마찬가지로 전기자동차도 연료 공급이 필요하지만, 근처에 전기자동차 충전소는 설치되어 있지 않다.

이 사건 토지는 주거지역 근처에 위치하고 있고, 차량 통행량도 매우 많고, ◎◎으로 진입하려는 다른 지역에 거주하고 있는 전기자동차 소유자도 이용하기 용이한 곳에 위치하고 있는바, 이 사건 토지에 전기자동차 충전소가 설치되는 것은 전기자동차 충전소 인프라가 턱없이 부족하다는 문제점을 해소하는데 많은 도움을 줄 수 있다.

4) 개발제한구역법에 따라 이 사건 토지에 전기자동차 충전소를 설치하는 것도 가능하다고 할 것이다.

가) 피청구인의 관할구역 중 개발제한구역이 아닌 지역에는 전기자동차 충전소가 입지하기가 곤란하고, 이 사건 토지에 전기자동차 충전소가 입지해야 그 기능과 목적을 달성할 수 있다

① 전기자동차 충전은 내연기관 자동차가 주유하는 것에 비해 매우 느리다. 전기자동차는 급속충전도 완충되는데 최소 40분 이상의 시간이 소요되고, 겨울철에는 충전 속도가 더 느리다. 청구인은 전기자동차 (급속) 충전기 10대를 설치하기 위해 이 사건 신청을 하였던바, 효용성 면에서 고작 주유기 약 1~2대를 설치하려는 것과 다를바 없다.

전기자동차 충전기의 배치를 주유기처럼 양쪽으로 연료를 보급하고 일렬로 차량을 배치토록 한다면, 차량이 빠져나가기 쉽지 않고, 충전기도 많이 설치할 수 없게 되어 그나마 가장 효율적인 구조가 주차장처럼 차량을 배치하도록 하는 것인데, 전기자동차 충전기도 대부분이 단면인 것이 현실이다. 또한, 주유소는 차량이 그대로 빠져나가는 반면, 전기자동차 충전소는 차량이 돌아서 빠져나가야 하므로 차량이 움직일 수 있는 여유 공간도 그만큼 더 많이 확보되어야 할 필요가 있다. 전기자동차 충전소의 특성으로 인해 주유소에 비해 전기자동차 충전소는 부득이 면적이 넓은 부지를 필요로 하다.

② 그런데 피청구인의 관할구역 중 개발제한구역이 아닌 지역에는 대부분의 부지가 이미 사용되고 있어 전기자동차 충전소가 입지하기에 충분한 면적의 부지를 확보하기 매우 곤란하다.

이 사건 토지와 동일하게 ★★지구 거주민들이 접근하기 용이하고, 북◎◎IC로 진입하려는 차량이나 나오는 차량 모두 접근하기 용이한 위치에 있는 부지인 ★★리 280-1~4번지를 살펴보면, 이 사건 토지에 비해 ★★리 280-1~4번지 부지의 면적은 약 1/3 수준에 불과하다.

주유소에 비해 전기자동차 충전소는 더 넓은 면적의 부지를 필요로 하는데, 경제적인 면에서 전기자동차 충전시설 10대를 설치하는 것은 주유기 1~2대를 설치하는 것과 마찬가지라 할 것인바, 위 ★★리 280-1~4번지 부지에 설치될 수 있는 전기자동차 충전시설의 수가 이 사건 토지에 비해 더 적을 수밖에 없다는 점을 고려한다면, 위 ★★리 280-1~4번지 부지는 전기자동차 충전소를 운영하기 위한 최소한의 수입도 확보할 수 없어 운영이 불가능하고, 충전 시간도 오래 걸리는데 충전시설 설치 대수도 적어서 전기자동차 소유자들의 불편함을 개선할 수도 없으며, 전기자동차 충전시설 인프라가 열악하다는 현실을 개선할 수도 없다.

사건 토지에 비해 주거지역에 위치한 위 ★★리 280-1~4번지 부지의 가액이 약 9배 이상 높다. 이 사건 토지의 경우 매매가액이 약 7억 5천만 원이었는데, 이 사건 토지와 같이 전기자동차 충전소를 설치하기에 필요한 면적의 부지를 ★★지구에서 확보해야 한다면 약 65억 원 이상의 비용이 들어가야 한다.

③ 그나마 위 ★★리 280-1~4번지 부지는 피청구인의 관할구역 중 외곽에 위치하고 있고, 피청구인의 관할구역 중 도심으로 가면 갈수록 전기자동차 충전소가 입지하기에 충분한 면적의 부지를 확보하는 것은 더욱 곤란함은 물론, 부지 가액도 더 높아 전기자동차 충전소를 운영하는 것이 더욱 어려울 수밖에 없다(사실상 불가능이라 보아도 무방하다).

이러한 현실은 ◎◎시 전기자동차 충전시설 인프라 현황에서 보아도 알 수 있는데, 아파트 단지를 제외한 나머지 전기자동차 충전소의 경우, 부지확보가 용이하지 않아 공공기관 등에 설치되어 있더라도 규모가 적을 수밖에 없다(아파트 단지의 경우에도 외부인은 이용이 어렵다).

심지어 전기자동차 충전시설이 설치된 장소의 대부분도 친환경자동차법 제11조의2제1항, 동법 시행령 제18조의4 등에 의해 의무적으로 충전시설을 설치해야 하는 탓인지 피청구인의 관할구역 내에 설치된 충전기 대부분이 설치 비용이 더 저렴한 완속 충전기이고, 급속 충전기는 단 96기에 불과하고, 이마저도 접근성이 좋지 못하다.

④ 이상과 같이 전기자동차 충전소를 유지하려면 필연적으로 부지의 면적이 넓을 수밖에 없다고 할 것인데, 피청구인의 관할구역 중 개발제한구역이 아닌 지역에는 전기자동차 충전소를 설치할 수 있을 정도의 충분한 면적의 부지를 확보하는 것이 곤란할 뿐만 아니라 부지의 가액도 지나치게 높아 전기자동차 충전소를 설치해서 운영하는 것은 사실상 불가능이라 보아도 무방하다고 할 것이다.

따라서 이 사건 토지에 전기자동차 충전소가 입지해야만 그 기능과 목적을 달성할 수 있다.

나) 이 사건 토지 주변은 모두 이 사건 토지와 마찬가지로 개발제한구역으로 지정되어 있고, 환경이 훼손되었다고 볼만한 장소도 없으며, 전기자동차 충전소가 입지하기엔 여건이 좋지 못해 전기자동차 충전소의 기능과 목적을 달성할 수 없다.

① 관련법령에 의하면, 환경이 훼손된 지역이 아니라도 전기자동차 충전소 설치가 가능하다고 할 것인바, 이 사건 토지 주변은 ★★지구를 제외하고는 모두 개발제한구역으로 지정되어 있는데, 피청구인의 관할구역 중 개발제한구역 아닌 지역에 전기자동차 충전소를 설치하는 것은 사실상 불가능이라는 점은 앞에서 본 바와 같고, 그 외의 지역은 같은 개발제한구역으로서 이 사건 토지와 마찬가지로 특별히 환경이 훼손된 장소가 없으며, 이 사건 토지 이외에 개발제한구역에 위치한 다른 토지는 접근성도 떨어져 전기자동차 충전소가 입지하더라도, 전기자동차 소유주들의 불편함을 해소할 수 없을 뿐만 아니라 경제성도 없어 전기자동차 충전소의 기능과 목적을 달성할 수 없다고 할 것이다.

② 따라서 이 사건 토지가 아직 환경이 훼손된 지역이 아니라 하더라도 이 사건 토지에 전기자동차 충전소를 설치하는 것도 가능하다고 할 것이다.

③ 소결

이상과 같이 피청구인의 관할구역 내에 있는 부지 중 이 사건 토지에 전기자동차 충전소가 입지해야만 그 기능과 목적을 달성할 수 있다고 할 것이고, 이 사건 토지 주변은 이 사건 토지와 마찬가지로 개발제한구역으로서 특별히 환경이 훼손된 지역이 없다고 할 것인바, 개발제한구역법에 따라 이 사건 토지에 전기자동차 충전소를 설치하는 것도 가능하다고 할 것이다.

5) 소결

이상과 같이 내연기관 자동차에서 전기자동차 산업으로 전환되고 있다는 것이 세계적인 추세임에도, 국내 전기자동차 충전 인프라가 열악하다는 현실은 국내 전기자동차 산업의 발전을 저해하는 요소로 작용하고 있다고 할 것인바, 이 사건 토지에 전기자동차 충전소가 입지해야 할 필요성이 있음은 물론, 피청구인의 관할구역 중 개발제한구역이 아닌 지역의 경우 적정 가액과 충분한 규모의 부지를 확보하는 것이 어려워 전기자동차 충전소가 입지하는 것이 곤란하고, 비록 환경이 훼손된 지역이 아니라 하더라도 전기자동차 충전소를 설치하는 것이 가능하다고 할 것이므로, 개발제한구역법에 따라 전기자동차 충전소를 설치하는 것에 아무런 제약이 없다고 할 것이다.

라. 이 사건 처분의 위법성

1) 처분사유의 부존재에 관하여

가) 이 사건 처분 사유 중 ① 사유는 전기자동차가 이동수단이라는 점을 간과하였을 뿐만 아니라, 위 사유에 의하면 전기자동차 충전시설 인프라는 개선되지 않을 것이다.

피청구인은 관내 전기자동차 등록 대수 대비 충전시설을 근거로 제시하였는데, 자동차는 이동수단으로서 관내 전기자동차 등록 대수만 고려할 것이 아니다. 자동차는 이동수단으로서 전기자동차 소유자는 ◎◎시 내부뿐만 아니라 다른 지역을 이동하기 위해서도 사용된다. 그리고 다른 지역에 거주하는 전기자동차 소유자들도 ◎◎시로 진입하기도 한다.

따라서 ◎◎시에 설치된 전기자동차 충전시설은 ◎◎시에 거주하는 전기자동차 소유자는 물론 다른 지역에 거주하는 전기자동차 소유자도 이용하는 것이므로, 전기자동차 등록 대수는 단순히 ◎◎시에 국한해서 고려될 것이 아니라 ‘전국’에 등록된 전기자동차 등록 대수가 고려되어야 하는 것이다.

또한, 현재 전기자동차 등록 대수가 적다는 이유로 전기자동차 충전소 설치를 금지하는 것은 전기자동차 인프라가 열악하다는 현실을 방치하겠다는 것밖에 되지 않는다.

자동차를 구매하려는 사람들이 전기자동차 구매를 망설이는 이유는 다름 아니라 전기자동차 충전시설 인프라가 부족하기 때문이다. 전기자동차 충전시설 인프라가 개선되어야만 전기자동차 등록 대수 증가에 보탬이 되고, 전기자동차 산업도 활성화될 것인데, 이 사건 처분 사유 중 ① 사유로 인해 전기자동차 충전소 설치를 금지한다면 국내 전기자동차 충전시설 인프라는 계속해서 열악할 수밖에 없다고 할 것이다.

따라서 이 사건 처분 사유 중 ① 사유는 전기자동차가 이동 수단이라는 점을 간과하였음은 물론, 전기자동차 충전시설 인프라의 열악한 현실을 그대로 방치하겠다는 것밖에 되지 않는다고 할 것이다. 친환경자동차법이나 대기환경보전법이 이 사건 신청을 거부할 사유가 되지 못한다고 할 것이다.

나) 친환경자동차법이나 대기환경보전법이 이 사건 신청을 거부할 사유가 되지 못한다고 할 것이다.

피청구인은 이 사건 처분을 하면서 친환경자동차법에 따라 전기자동차 충전시설 설치가 의무화되어 있고, 대기환경보전법에 따라 이용자가 거주하고 있는 장소에 우선적으로 설치되어야 한다는 점을 그 이유로 들고 있다.

친환경자동차법은 환경친화적 자동차의 개발 및 보급을 촉진하기 위한 종합적인 계획 및 시책을 수립하여 추진하도록 함으로써 자동차 산업의 지속적인 발전과 국민 생활환경의 향상을 도모하며 국가경제에 이바지함을 목적으로 제정되었다(동법 제1조). 이에 같은 법 제11조의2제1항에 따라 공공건물, 공중이용시설, 공동주택, 주차장 등에 전기자동차 충전시설 설치를 의무화하고 있기도 한다.

위와 같이 친환경자동차법은 전기자동차 충전시설 인프라 개선을 통해 전기자동차 소유자들의 불편을 해소하고, 전기자동차 산업을 활성화시키는 것이 그 목적이라 할 것인데, 청구인 역시 전기자동차 충전소를 설치하려는 자로서 이 사건 신청은 오히려 친환경자동차법의 입법 취지에 부합하는 것이다.

즉, 앞에서 본 바와 같이 피청구인의 관할구역 내에 설치된 전기자동차 충전시설을 이용하는 사람이 ◎◎시에 거주하는 사람에 국한된 것이 아니라는 점을 고려할 때, 아파트 단지를 제외하고 대부분의 경우 전기자동차 충전시설 설치 대수가 적을 뿐만 아니라 의무적으로 설치하다 보니(강제성) 급속보다 완속인 경우가 많고, 무엇보다 해당 시설 이용자 이외에 외부인은 전기자동차 충전시설에 접근하기 어려운 면이 있다. 그리고 아파트 단지에는 상대적으로 많은 충전시설이 설치되어 있기는 하나, 역시 아파트 거주민들을 위한 것이므로 외부인은 접근이 어려운 면이 있다. 또한 충전시설의 대부분이 급속이 아닌 완속이라 효율성도 매우 떨어진다.

전기자동차 충전시설 인프라를 개선하기 위해 제정된 친환경자동차법은 의무적으로 충전시설을 설치하도록 규정(강제성)하고 있는 나머지 위와 같은 한계를 지닐 수밖에 없는 것이다.

따라서 청구인이 이 사건 토지에 전기자동차 충전소를 설치하는 것은 친환경자동차법으로 극복할 수 없는 문제를 해결해주는 것이라 할 것인바, 친환경자동차법에서 전기자동차 충전시설 설치 의무화 규정의 존재가 이 사건 처분의 근거가 되지 못한다고 할 것이다.

한편 피청구인은 대기환경보전법 제58조 및 충전인프라 설치·운영지침을 근거로 이용자가 거주하고 있는 장소에 우선적으로 설치해야 된다고 하나, 이 사건 토지는 근처에 주거지역인 ★★지구가 위치하고 있어 이용자가 거주하고 있는 장소에 설치된다고 할 것인바, 위 대기환경보전법 및 설치·운영지침에도 전혀 반하지도 않는다.

친환경자동차법이나 대기환경보전법이 이 사건 신청을 거부할 사유가 되지 못한다고 할 것이다.

다) 이 사건 토지에 전기자동차 충전소를 설치하더라도 개발제한구역법의 목적에 반하지 않는다.

피청구인은 이 사건 처분을 하면서 이 사건 토지는 환경평가등급 2등급지로서 이 사건 토지에 전기자동차 충전소를 설치한다면 개발제한구역법의 목적에 반하게 된다는 점을 그 이유로 들고 있다.

그런데 전기자동차 충전소를 설치한다는 이유만으로 환경이 훼손된다는 등 개발제한구역법의 목적에 반하게 된다는 근거는 전혀 없고, 내연기관 자동차에서 전기자동차로 산업이 전환되는 것은 친환경적이라는 점을 고려한다면, 피청구인의 위와 같은 처분 사유는 막연하고, 추상적인 것에 불과하다.

또한, 개발제한구역법 시행령 제13조제1항 [별표 1]의 문언에 비추어 보더라도, 환경이 훼손되지 않은 지역에 전기자동차 충전소를 설치하는 것도 가능하다고 할 것인데, 이는 전기자동차 충전소가 설치되더라도 도시의 무질서한 확산을 방지하고, 자연환경을 보전하고자 하는 개발제한구역법의 입법 취지에 반하지 않는다는 판단이 있었기 때문이라 할 것이다.

만약 환경이 훼손되지 않은 지역에 전기자동차 충전소를 설치할 경우 개발제한구역법의 목적 달성하지 못한다고 판단된다면, ‘이미 훼손된 지역에 우선 설치해야 한다’라고 규정할 것이 아니라, ’이미 훼손된 지역에 설치해야 한다‘라고 규정함으로써 훼손된 지역 이외의 지역에는 전기자동차 충전소를 설치할 수 없도록 규정하고 있었어야 할 것이다.

이상과 같이 이 사건 토지에 전기자동차 충전소를 설치한다는 이유만으로 개발제한구역법의 목적에 반하는 결과를 초래하는 것은 아니라 할 것이다.

라) 청구인은 이 사건 토지에 진입하기 위해 ♣♣면 △△리 1410번지(구거)의 점용허가를 신청하였던 것이다.

피청구인은 ♣♣면 △△리 1410번지(구거)를 건축허가에 따라 진출입구로 사용하기 위하여 구조물 설치 및 포장 등의 행위를 하는 것은 토지의 형질변경에 해당하고, 이는 개발제한구역법에서 허용되지 않는 것이라고 한다.

그런데 구거는 공유수면이지, 토지가 아니다(공유수면 관리 및 매립에 관한 법률 제2조제1호다목). 따라서 ♣♣면 △△리 1410번지(구거)가 ’토지‘임을 전제로 한 이 사건 처분 사유는 그 자체로 이유 없다고 할 것이다.

또한, 이 사건 토지는 위 1410번지의 존재로 인해 ’맹지‘인 상태다. 이에 청구인은 단지 이 사건 토지에 진입하기 위해 구거점용 허가를 신청했었던 것이다. 그리고 청구인은 구거점용 허가 기간이 종료되면, 위 1410번지를 원상회복할 의무가 있다. 그렇다면 피청구인이 청구인에게 위 1410번지에 관하여 구거점용 허가를 하기 전과 허가 기간 종료 후 위 1410번지의 형상에 어떠한 변화가 초래되는 것도 아니다.

라) 한편 피청구인은 청구인과 동일하게 개발제한구역 내에 위치한 토지로의 진출입로로 사용하기 위해 구거에 도로를 설치하도록 허가한 적이 있다. 즉, 청구외 C은 ◎◎시 ◇◇구 ◈◈읍 □□리 335-1번지(답, 297㎡)를 소유하고 있는데, 위 토지 바로 앞에 구거(◎◎시 ◇◇구 ◈◈읍 □□리 773번지, 구 823㎡)가 위치하고 있어 위 구거 일부에 대한 사용허가를 신청하였고, 현재는 위 구거 대부분이 도로로 포장되어 있다.

물론 청구외 C의 경우 농업용 시설로의 출입을 위해 구거에 대한 사용허가를 신청하였고, 농업용 시설이 아닌 시설로의 출입을 위해 구거점용 허가를 구하는 본 건과 다른 면이 있으나 청구인이나 위 C 모두 개발제한구역 내에 위치한 자신의 토지에 진출입로로 사용하기 위해 구거를 사용한다는 점에서 다를 것이 없다고 할 것이고, 오히려 위 C의 경우와 달리 청구인은 △△리 1410번지(구거) 중 일부만 사용하려 한다는 점에서 환경훼손의 우려는 더욱 없다고 할 것이다.

이상과 같이 ♣♣면 △△리 1410번지(구거)는 ’공유수면‘이지 ’토지‘가 아니므로, 이 사건 처분 이유는 그 자체로 이유 없다고 할 것이고, 추후 구거점용 허가 기간이 종료되면 다시 원상회복을 하여야 한다는 점에서 위 1410번지의 형상에 어떠한 변화도 초래하는 것도 아니라고 할 것이며, 청구인보다 더욱 자연훼손을 야기한다고 볼 수 있는 청구외 C의 경우에도 구거를 사용하도록 허가한 사례도 있다는 점까지 고려하면, 위와 같은 처분 사유는 전혀 사실과 다르다고 할 것이다.

마) 소결

이상과 같이 이 사건 처분 사유는 모두 부존재한다고 할 것이다.

2) 이 사건 처분은 비례의 원칙이나 평등의 원칙에 반한다고 할 것이다.

가) 이 사건 처분은 비례의 원칙에 반한다고 할 것이다.

결국 이 사건 처분은 개발제한구역법에 반한다는 점이 주된 이유다. 개발제한구역법의 제정 목적은 어디까지나 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하기 위함이다. 그런데 이 사건 토지에 전기자동차 충전소가 설치된다고 하더라도 환경이 훼손된다는 근거는 전혀 없다고 할 것인바, 개발제한구역법에 반한다는 이 사건 처분 사유는 막연하고, 추상적인 것에 불과하다(이 사건 처분으로 달성하려는 공익이 전무하다는 것이다).

한편 ① 위와 같이 피청구인은 막연하고, 추상적인 이유를 들며 이 사건 처분을 하였던 것인데, 이를 두고 행태 규제라 한다. 행태 규제는 법령에 저촉되는 사항이 없음에도 공무원의 소극적 법령해석 등으로 인해 발생하는 사실상의 규제를 의미하는 것으로서 공무원의 소극적 행정으로 인해 개인이나 기업의 자유와 창의가 저해되는 현상을 초래케 하는 것을 의미한다. 이러한 이유로 행정안전부나 경상남도는 그림자 규제나 행태규제를 근절하기 위한 노력을 다하고 있는 것이다.

그런데 피청구인은 이 사건 토지에 전기자동차 충전소를 설치하는 것이 개발제한구역법령에 따라 허용되는 행위임에도 피청구인은 단지 ’입지 불필요‘, ’부적합‘ 등의 사유로 이 사건 처분을 하였던 것인바, 이는 행태규제로서 이로 인해 청구인의 직업의 자유와 창의가 저해되는 등 헌법상 기본권 등이 침해되는 결과가 초래되는 것이다(①은 이 사건 처분이 청구인의 개인적 이익을 구체적으로 침해한다는 것이다).

② 그리고 내연기관 자동차에서 전기자동차로 산업이 전환되는 주된 이유는 친환경적이기 때문이다. 그리고 전기자동차 산업이 활성화되기 위한 조건이 전기자동차 충전시설 인프라 확대다. 이처럼 이 사건 토지에 전기자동차 충전소가 설치된다면, 조금이라도 전기자동차 충전시설 인프라 확대에 기여하는 것이고, 이는 곧 친환경 자동차인 전기자동차 확산에도 기여하는 것으로도 볼 수 있는 것인바, 오히려 자연환경을 보전하고자 하는 개발제한구역법의 목적 달성에 한 발 더 가까워질 수 있다고 할 것이다.

③ 또한, 전기자동차 충전시설 인프라 확대를 통한 전기자동차 시장의 활성화는 곧 국내 전기자동차 산업 경쟁력 강화에도 직결된다고 할 것인데, 이러한 목적 달성을 위해 친환경자동차법이 제정되기도 하였던바, 이 사건 토지에 전기자동차 충전소를 설치하는 것은 앞에서 본 바와 같은 친환경자동차법의 한계를 극복하는 공익적 효과도 있다. 그리고 이 사건 토지 주변에 주거지역과 고속도로가 위치하고 있어 전기자동차 소유자들의 편리함도 도모할 수 있다는 공익도 있다.(②~④는 이 사건 신청을 인용하는 것이 오히려 공익도 추구할 수 있다는 것이다).

이상과 같이 이 사건 처분으로서 달성하려는 개발제한구역법의 목적 달성이라는 공익은 막연하고, 추상적인 것에 불과한 반면, 이 사건 처분은 행태규제로서 청구인의 직업의 자유 등 헌법상 보장된 기본권 등의 침해를 야기하고 있을 뿐만 아니라, 이 사건 신청이 인용되는 것이 즉, 이 사건 토지에 전기자동차 충전소가 설치되는 것이 훨씬 더 공익에 부합한다는 점까지 함께 고려한다면, 이 사건 처분은 비례의 원칙에 반하는 처분이라 할 것이다.

나) 이 사건 처분은 평등원칙에도 반한다고 할 것이다.

피청구인은 이 사건 처분으로 청구인이 개발제한구역에 있는 이 사건 토지에 전기자동차 충전소를 설치하는 것을 금지한 것이다. 그런데 이 사건 토지 근처에는 북◎◎IC가 있고, 북◎◎IC 근처에는 현대오일뱅크, D주유소 2개의 주유소가 입지하고 있다.

현대오일뱅크는 △△리 산 22-2번지, D주유소는 △△리 108-2번지에 각 위치하고 있는데, 위 각 주유소는 모두 이 사건 토지와 동일하게 개발제한구역에 위치하고 있다.

이처럼 피청구인은 동일하게 개발제한구역에 위치해 있음에도 환경오염을 덜 유발한다고 할 수 있는 전기자동차 충전소 설치(영업)는 거부한 반면, 토양오염과 지하수 오염을 유발하는 것으로 알려져 있는 주유소 영업은 허용하고 있는바, 청구인과 위 각 주유소 경영자 사이를 합리적 이유 없이 차별하고 있다고 할 것이다(더 나아가 전기자동차 소유자와 내연기관 자동차 소유자를 차별하는 것으로 볼 수도 있다).

다) 위와 같이 이 사건 처분은 평등원칙에도 반하는 것이라 할 것이다.

이 사건 토지 주변 토지의 소유자들도 이 사건 토지에 전기자동차 충전소가 입지하는 것에 동의하고 있는바, 이와 관련된 자료는 추후 제출토록 하겠다.

라) 소결

이상과 같이 이 사건 처분 사유는 부존재한다고 할 것이고, 가사 이 사건 처분 사유가 존재한다고 하더라도 이 사건 처분은 비례의 원칙과 평등원칙에 위반되어 위법한 처분이라 할 것이다.

마. 결론

이상의 이유로 이 사건 청구를 인용해주시길 간곡히 부탁드린다.

3. 피청구인 주장의 요지

가. 본안 전 항변

청구인은 개발제한구역 내 건축복합민원(신축허가)을 2023. 9. 14. 접수하였고, 관계 법령 및 관련 부서 협의 결과 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(이하 ‘개발제한구역법’) 제1조, 제12조 및 같은 법 시행령 제14조, 제22조에 따라 건축허가 불가 처분 통지하였다.

나. 본안에 대한 답변

1) 개발제한구역법 제1조 및 제2조에 의하여 이 법은 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’) 제38조에 따른 개발제한구역의 지정과 개발제한구역에서의 행위 제한, 주민에 대한 지원, 토지 매수, 그 밖에 개발제한구역을 효율적으로 관리하는 데에 필요한 사항을 정함으로써 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적으로 하며, 국가와 지방자치단체는 개발제한구역을 지정하는 목적이 달성되도록 성실히 관리하여야 하고, 국민은 국가와 지방자치단체가 개발제한구역을 관리하기 위하여 수행하는 업무에 협력하여야 하며, 개발제한구역이 훼손되지 아니하도록 하여야 한다.

2) 개발제한구역관리계획 수립 및 입지대상시설의 심사에 관한 규정 제34조(훼손 저감대책의 강구)에 따라 개발제한구역 내 시설물 입지는 환경평가 결과 3등급지부터 5등급지까지를 우선적으로 활용하는 것을 원칙으로 하고 있으나, 해당 지역은 환경평가등급 2등급지로 양호한 보전환경을 지니고 있으므로 개발제한구역법의 목적인 도시의 무질서한 확산 방지 및 자연환경을 보전하고 개발제한구역이 훼손되지 아니하도록 유지하는 목적에 부합한다고 볼 수 없다.

3) 우리 시의 경우 2023년 8월 기준 관내 등록 전기자동차 대수는 7,736대이며, 전기자동차 충전시설은 3,939대가 설치되어 있어 시설당 1.9대의 전기차를 수용할 수 있으므로 충전소가 부족하여 기반시설이 열악한 개발제한구역에 입지해야만 한다고 보기 어렵다고 판단된다.

4) 또한, 관내 전기자동차 수와 충전시설 수 및 향후 보급 증가 예상 물량 등을 고려하더라도 친환경적 자동차의 개발 및 보급 촉진에 관한 법률(이하 ‘친환경자동차법’) 제11조의2 규정에서 일정 규모 및 용도의 건축물에는 충전시설을 의무적으로 설치함에 따라 일반지역에서 수용할 수 있도록 정하고 있으며, 대기환경보전법 제58조 및 전기차 충전인프라 설치·운영지침에서 이용자가 거주하고 있는 장소에 우선적으로 설치할 것을 규정한 바, 개발제한구역 내에 반드시 설치해야 한다고 볼 수 없다.

5) 아울러, ♣♣면 ★★리 1410번지(지목상 구거)를 건축허가에 따라 진입로로 사용하기 위한 구조물 설치 및 포장 등의 행위는 토지의 형질변경에 해당한다. 한편, 개발제한구역법 제12조 제1항 제4호 및 같은 법 시행령 제14조 제9호에서 주택 또는 근린생활시설(개발제한구역 지정 당시 건축되었거나, [별표1] 제5호 다목 가) 또는 같은 호 라목 나)에 따라 신축하려는 것만 해당한다)과 [별표1] 제5호 마목에 따른 주민 공동이용시설 중 개발제한구역 지정 당시 건축되었거나 설치된 마을공동작업장·마을공동회관·공동구판장·공판장 또는 목욕장의 진입로 설치를 위한 형질변경만 허가 가능하다 되어있으므로, 이 사건 신청은 허가할 수 있는 사항에 해당하지 않아 상기 사유에 따라 개발제한구역 내 건축허가(신축) 불가 처분한 것이다.

다. 처분 위법 위법성에 대한 청구인의 주장에 대하여

1) 청구인은 전기자동차 등록 대수의 경우 ◎◎시에 국한해서 고려될 것이 아니라 ‘전국에 등록된 전기자동차 등록 대수’가 고려되어야 하는 것이라 주장하나, 전국에 등록된 전기자동차 등록 대수를 고려하더라도 2023년 4월 기준 전국 전기차는 43만대, 충전기는 14만기로 시설 당 약 3대이며, 이는 우리 시의 전기차 등록 대수 대비 충전기 수가 전국 평균보다 오히려 많다고 할 수 있다. 또한, 향후 전기자동차 보급 대비 충전시설의 확보를 위하여 우리 시는 전기차 충전시설 설치·운영 공모사업을 추진 중이므로 환경 등급 2등급지의 개발제한구역 내 전기자동차 충전소 건축허가(신축) 불허가 처분이 전기자동차 인프라가 열악하다는 현실을 방치하고 있다는 청구인의 주장은 이유 없다고 할 것이다.

2) 청구인의 이 사건 토지에 전기자동차 충전소를 설치하는 것은 친환경자동차법으로 극복할 수 없는 문제를 해결해주는 것이라는 주장에 대하여, 친환경자동차법과 전기차 충전인프라 설치·운영 지침에서 규정한 이용자가 거주하고 있는 장소에 우선적으로 설치하라는 점을 보완하는 측면에서 거주지(비개발제한구역)와 250m 떨어진 개발제한구역 내 토지에 개발제한구역관리계획 수립 및 입지대상시설의 심사에 관한 규정과 개발제한구역법에 반하여 전기차 충전소를 허가해야 한다는 청구인의 주장은 하나의 제안일 뿐, 이 사건 처분이 위법이라는 근거가 되지 못한다고 할 것이다.

3) 청구인이 신청한 ♣♣면 △△리 1410번지 구거점용허가와 관련하여 피청구인이 ◇◇구 ◈◈읍 □□리 335-1번지 허가 당시 ◈◈읍 □□리 773번지의 구거를 점용하여 허가된 사실이 본 사건 처분 사유의 위법한 근거라고 주장한 것에 대하여, ◈◈읍 □□리 335-1번지의 경우 농업용 창고시설로써 구거의 교량을 증설하여 진입로로 사용할 필요가 없으나, 이 사건 신청의 경우 구거점용허가 대상지에 폭 4미터 이하의 교량이 있으며, 이는 건축법 제2조(정의)제11호에 따른 도로(보행과 자동차 통행이 가능한 너비 4미터 이상의 도로)로 인정하기 위해서는 교량의 증설이 필요하기 때문에 청구인도 교량의 증설에 대한 도면을 제출하였다.

개발제한구역법 시행령 제14조(건축물의 건축을 수반하지 않는 토지의 형질변경의 범위)에서 시설물의 진입로 설치를 위한 토지의 형질변경 사유에는 개발제한구역 내 주택 또는 근린생활시설을 신축하거나 주민 공동이용시설 중 개발제한구역 지정 당시 건축되었거나 설치된 마을공동작업장, 마을공동회관, 공동구판장, 공판장 또는 목욕장의 경우에만 진입로 설치에 대한 형질변경을 허가 가능토록 정한 바 있다. 그러므로 청구인의 주장인 구거점용허가와 개발제한구역법에 따른 행위허가는 그 근거 법령이 다르다고 할 것이다.

따라서, □□리 335-1번지의 허가는 용도가 농업용 창고인 점과 이 사건 신청은 전기자동차 충전소 외 세차장을 설계한 점을 볼 때 농업용 창고 설치를 위한 구거점용이 이 사건 신청보다 자연훼손을 야기한다는 청구인의 주장은 '점용허가”에 대한 법령과 '행위허가”에 대한 법령의 차이, 교량의 설치 유무, 수질오염을 유발하는 오수의 배출유무 등을 확인해야 할 사항으로 사료되며, 사실과 다르다 할 것이다.

4) 청구인이 주장한 이 사건 처분이 비례의 원칙 및 평등원칙에도 반하다는 주장에 대하여 개발제한구역법 제2조(국가 등의 책무)에서 국가와 지방자치단체는 개발제한구역을 지정하는 목적이 달성되도록 성실히 관리하여야 하며, 국민은 국가와 지방자치단체가 개발제한구역을 관리하기 위하여 수행하는 업무에 협력하여야 하며, 개발제한구역이 훼손되지 아니하도록 노력하여야 한다고 명시한 바, 청구인이 이 사건 처분은 공무원의 소극적 행정으로 인한 행태 규제라고 주장한 것은 개발제한구역법에 명백하게 반한다고 할 것이다

또한, 평등원칙에 반한다고 주장하며 예를 든 북◎◎ ic 인근 주유소 2개소의 경우 개발제한구역법 시행규칙 제7조(주유소 등의 배치계획의 수립기준)에 의거 수립된 배치계획에 따라 사업자 모집 공고 후 허가된 사항이며, 이 사건과 본질이 다르므로 평등원칙에 반하다는 청구인의 주장은 이유 없다고 할 것이다.

라. 결론

이상에서 살펴본 바와 같이, 피청구인의 이 사건 처분은 관계 법령에 따라 적법, 타당하게 이루어진 처분이다청구인은 이 사건 처분에 대해 아무런 조치 없이 행정심판을 청구한 것으로 보아 행정심판위원회를 이용하여 자신의 이익을 달성하고자 하는 것으로 판단된다. 만약 청구인의 청구가 인용된다면 이를 악용하여 관내 개발제한구역 내 전기자동차 충전시설을 빙자한 무분별한 개발이 우려되므로 개발제한구역법 목적에 맞게 도시 주변환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보할 수 있도록 청구인의 청구를 기각하여 주시기 바란다.

4. 관계법령

가. 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 제1조, 제2조, 제12조

나. 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 제13조, 제14조, 제22조

다. 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행규칙 제7조

라. 개발제한구역관리계획 수립 및 입지대상시설의 심사에 관한 규정 제34조

마. 건축법 제2조

바. 친환경적 자동차의 개발 및 보급 촉진에 관한 법률 제11조의2

사. 대기환경보전법제58조

5. 인정사실

가. 이 사건 신청지의 토지이용 및 소유권 현황은 다음과 같다.

나. 청구인은 2023. 9. 14. 건축(신축)허가 신청하였다.

다. 피청구인은 2023. 10. 11. 개발제한구역 내 건축허가 불허가 처분 통보하였다.

라. 청구인은 2023. 11. 13. 이 사건 처분 행정심판 청구하였다.

6. 판단

가. 먼저, 이 사건 처분의 관계법령을 살펴보면,

1) 개발제한구역법 제1조 및 제2조제1항은 개발제한구역의 지정과 개발제한구역에서의 행위 제한, 주민에 대한 지원, 토지 매수, 그 밖에 개발제한구역을 효율적으로 관리하는 데에 필요한 사항을 정함으로써 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적으로 하고, 국가와 지방자치단체는 개발제한구역을 지정하는 목적이 달성되도록 성실히 관리하여야 한다고 규정하고 있다.

2) 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 제12조제1항제1호에 따르면 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경 등의 행위를 할 수 없고, 다만 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지하여야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설물을 설치하고자 하는 경우에는 대통령령으로 정한 세부 기준에 따라 시장 등의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. 한편 같은 법 시행령 제13조에 따른 [별표 1] 3호에 의하면 개발제한구역에 입지하여야만 기능과 목적이 달성되는 시설의 경우 해당 시·군·구 관할 구역 내 개발제한구역 밖에 입지할 수 있는 토지가 없는 경우로서 이미 훼손된 지역에 우선 설치하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 호 저목에 의하면 자동차 전기 공급시설의 경우 환경친화적 자동차의 개발 및 보급 촉진에 관한 법률에 따라 전기자동차에 전기를 공급하는 시설로서 그 부지면적은 3,300제곱미터 이하로 하며, 부대시설로 세차시설을 설치할 수 있다고 정하고 있다.

나. 다음으로 이 사건 처분의 위법·부당 여부를 살펴보면,

1) 대법원은 '개발제한구역법 및 개발제한구역법 시행령의 관련 규정을 종합하여 보면, 개발제한구역 내에서는 구역 지정의 목적상 건축물의 건축, 공작물의 설치, 토지의 형질변경 등의 행위는 원칙적으로 금지되고, 다만 구체적인 경우에 위와 같은 구역 지정의 목적에 위배되지 아니할 경우 예외적으로 허가에 의하여 그러한 행위를 할 수 있게 되며, 한편 개발제한구역 내에서의 건축물의 건축 등에 대한 예외적 허가는 그 상대방에게 수익적인 것으로서 재량행위에 속하는 것이라고 할 것이므로 그에 관한 행정청의 판단이 사실오인, 비례ㆍ평등의 원칙 위배, 목적위반 등에 해당하지 아니하는 이상 재량권의 일탈ㆍ남용에 해당한다고 할 수 없다(대법원 2004. 7. 22. 선고 2003두7606 판결 등 참조)‘고 판시하고 있어 이러한 판례의 법리에 따라 살피건대,

2) 청구인은 내연기관 자동차에서 전기자동차로 전환되는 것이 친환경적인 점을 고려하면 환경평가 2등급으로 개발제한구역법의 목적에 반한다는 처분사유는 막연하고 추상적이며, 개발제한구역법 시행령 제13조제1항 [별표 1]에 따라 환경이 훼손되지 않은 지역에도 설치가 가능하며 이 사건 신청지에 전기자동차 충전소 설치는 개발제한구역법의 목적에 반하지 않다고 주장하나,

2023. 12월경 기준으로 ◎◎시 비사업용 전기자동차는 11,563대이고 전기자동차 충전시설은 4,529대가 설치되어 있음이 확인되고, 개발제한구역 내에서의 건축물의 건축 등에 대한 예외적 허가의 필요에 대하여는 처분청인 피청구인에게 판단재량이 부여되어 있다고 보아야 할 것으로 전기자동차 충전소가 개발제한구역 내에 꼭 설치해야 한다고 볼 수 없다는 이 부분 처분사유에 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 보기 어렵다.

또한 개발제한구역법 시행령 제13조제1항 [별표 1] 제3호에서는 해당 시·군·구의 관할구역 중 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지해야 한다고 인정하는 시설을 말하며, 이미 훼손된 지역에 우선 설치해야 한다고 규정하고 있고, 이 사건 신청지는 개발제한구역 내 토지의 환경적 가치를 조사 분석한 결과 ‘환경평가등급 2등급’에 해당하여 환경훼손 정도가 상대적으로 심하지 않은 곳으로서, 청구인 또한 이 사건 신청지를 포함하여 신청지 주변에 환경이 훼손된 장소가 없다고 인정하고 있으므로 이 사건 신청으로 훼손이 불가피할 것으로 보이는 상황에서 개발제한구역인 이 사건 토지에 전기자동차 충전소가 설치되어야 한다는 청구인의 주장은 이유 없다.

3) 다음으로, 청구인은 ♣♣면 △△리 1410번지 점용허가는 이 사건 토지에 진입하기 위해 신청하였는데 구거는 공유수면이지 토지가 아니므로 이 부분 처분사유는 이유 없으며, 점용허가 기간이 종료되면 원상회복할 의무가 있으므로 1410번지 형상에 변화를 초래되지 않는다고 주장하나,

청구인이 피청구인에게 제출한 이 사건 신청서에 의하면 청구인은 이 사건 토지와 진출입로 연결을 위해 교량 증설 계획도면을 제출하였고 구거에 대해 점용을 신청한 사실이 확인된다. 이 사건 토지로 진입하기 위해서는 구거 위의 기존교량을 통해 진입할 수 있는데 청구인이 제출한 평면도에 의하면 기존교량의 너비는 3m, 폭 2.3m이며 청구인이 증설하고자 하는 교량은 너비 4m, 폭 3m로 확인된다.

청구인의 이 사건 토지의 진출입을 위하여 교량을 증설하는 것은 건축법 제2조 제11호에 따른 너비 4m의 이상의 도로로 인정하기 위한 점으로 보이는 바, 점용허가 후 원상회복은 별론으로 하더라도 청구인이 제출한 도면에서 구조물 설치, 포장 등이 확인되어 이 사건 교량 증설로 인한 형질변경이 수반되지 않는다고 보기 어려우며 개발제한구역법 제12조 및 같은 법 시행령 제14조에서 규정하고 있는 개발제한구역 내 건축물의 건축을 수반하지 않는 토지의 형질변경의 범위에 해당하지 않으므로 이에 따라 피청구인이 이 사건 처분에 이르게 된 것으로 보이므로 이 부분 청구인의 주장은 받아들이기 어렵다.

4) 이상을 종합하여 볼 때, 이 사건 신청지는 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적으로 지정된 개발제한구역으로, 이 사건 처분을 통하여 달성하고자 하는 공익이 그로 인하여 침해되는 사익보다 더 크다 할 것으로 이 사건 처분에 재량권을 일탈·남용한 위법은 없다 할 것이다.

다. 결론

그렇다면, 청구인의 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.

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개발제한구역 내 건축 불허가처분 취소 심판청구사건