1. 사건개요 가. 청 구 인 : A 나. 피청구인 : B 다. 청구내용 청구인은 20▤▤. ▤. ▤▤. ◑◑군 ▣▣면 ▣▣리 ▷▷(가축사육제한구역, 침수위험지구, 도시지역, 제1종일반주거지역, 개발행위허가제한지역, 기타광장시설, 공공청사, 기타문화시설, 이하 ‘이 사건 신청지’라 한다) 상에 제1종 근린생활시설(휴게음식점, 이하 ‘이 사건 건축물’이라 한다) 증축을 목적으로 건축신고를 하였으나, 2023. 8. 30. 피청구인으로부터 아래와 같은 사유로 건축신고 불가 통보(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 받고, 그 처분의 취소를 청구한 사건이다. ￭ 처분사항 가. 내용 : 건축(증축) 신고 불가 나. 불가 근거 - 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제58조(개발행위허가의 기준 등), 동법 시행령 제56조(개발행위허가의 기준), [별표 1의2] 개발행위허가기준(제56조 관련) 다. 불가 사유 - 대상지는 현재 ◑◑군 미래도시부서에서 사업중인 ▣▣▣▣타운 조성예정지로서, 공공시설의 입지적 타당성 검토를 한 결과 심의의견은 부적합함. - 대상지는 공공시설의 입지적 타당성 검토를 통해 한 곳으로 집적화하여 행정․문화․복지서비스를 제공코자 하는 지역으로 개별 건축 입지를 제한함. - 자문단 운영 결과, 본 계획이 수립되었으며, 주민설명회․중간보고회 등을 시행하여 주민들에게 행정계획을 알림. - 개발행위허가기준 다. 도시․군계획사업 ‘(1) 도시․군계획사업부지에 해당하지 아니할 것 및 (2) 개발시기와 가설시설의 설치 등이 도시․군계획사업에 지장을 초래하지 아니할 것’에 근거하여 개발행위허가 불가 협의함. |
2. 청구인 주장의 요지 이 사건 건축신고는 개발행위허가를 받을 필요가 없고, 신청지는 현재 ▣▣▣▣타운 조성예정지로서, 공공시설의 입지적 타당성 검토한 결과 부적합하다는 불가사유는 20. . . ◑◑군의회 2024년 정기분 공유재산 관리계획 안 심사에서 ▣▣▣▣타운이 부결되었고 피청구인은 이 사건 신청지에서 약 320m 떨어진 ▣▣리 번지에 ▣▣▣▣타운이 조성될 것으로 홍보하였던 점, 현재 조성예정지가 ▣▣면소재지 중심부에 위치하여 주차면적 부족, 교통체증 발생 우려 등의 사정들을 살펴보면 ▣▣ 조성지역으로 개별 건축입지를 제한한다는 주장은 이유 없으며, 개발행위기준 다목에 따른 개발행위 불가사유는 20. . . ◑◑군의회 2024년 정기분 공유재산 관리계획 안 심사에서 부결되었고 경관훼손 등에서 해당하지 않아 이유 없다. 3. 피청구인 주장의 요지 20년부터 자문단을 운영하고 회의를 개최해 왔으며 20. . 주민설명회 개최, 20. . 용역시행, 20. . ◑◑군관리계획 결정 시 공람‧공고 등의 절차를 거쳐 20. ◑◑군관리계획(군계획시설)을 결정‧고시하였으며, ▣▣▣▣타운 조성부지의 현재 주차장 주차면수는 137대이나 ▣▣▣▣타운 조성과 연계한 공영주차장 조성사업 등으로 구간 내 주차장 3개소를 조성 추진 중이고, 사업 진행 중 청구인은 건축허가 신청하였고, ▣▣▣▣타운 사업이 구체적으로 예정되어 있었다고 볼 수 있으므로 이 사건 처분하였다. 또한 청구인이 이 사건 신청지에 근린생활시설을 증축하더라도 ▣▣▣▣타운 사업 추진으로 인하여 1년 이내에 건축물 해체해야 하는 상황으로 재량권 일탈‧남용이 있다고 볼 여지가 없다. 4. 관계법령 가. 국토계획법 제56조, 제57조, 제58조, 제59조, 제95조 나. 국토계획법 시행령 제22조, 제25조, 제53조, 제56조제1항 다. 건축법 제11조, 제12조, 제14조 라. 건축법 시행령 제11조, 제31조 5. 인정사실 가. 청구인은 20. . . 피청구인에게 이 사건 신청지에 건축신고서를 제출하여 20. . . 피청구인이 건축 신고 불가 통보하자, 20. ▩. ▩▩. 경상남도행정심판위원에 행정심판을 청구하였고, 경상남도행정심판위원회는 20. ◀. ◀◀. 피청구인에게 보완 미요구 등 절차상 하자가 있다는 취지로 인용 재결하였다. 다. 청구인은 20. ◙◙. ◙◙. 피청구인에게 건축신고서를 제출하였다. 라. 피청구인은 20. ◶. ◶◶. 청구인에게 건축(증축)신고 신청에 따른 보완사항을 통보하였고, 청구인의 건축(증축)신고 보완연기 신청에 따라 20. ◨. ◨◨. 보완기간 연장을 통보하였다. 마. 피청구인은 20. ◪. ◪◪. 청구인에게 보완사항을 2차 통보하였으며, 청구인은 20. . . 피청구인에게 보완서류(개발행위허가 신청서)를 제출하였다. 바. 피청구인은 20. . . 청구인에게 이 사건 처분을 통보하였다. 사. 청구인은 20. . . 이 사건 처분에 대하여 행정심판을 청구하였다. 아. 경상남도 행정심판위원회는 20. ◔. ◔. 현장확인을 통해 이 사건 건축신청지 현황 등을 확인하였다. 6. 판단 가. 먼저 이 사건 처분의 관계법령을 살펴보면, 1) 건축법 제11조제1항 및 제5항은 ‘건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 시장·군수의 허가를 받아야 하고, 건축허가를 받으면 국토계획법 제56조에 따른 개발행위허가를 받은 것으로 본다’라고 규정하고 있고 건축법 제14조제1항 제1호에 따르면 ‘법 제11조에 해당하는 허가 대상 건축물이라 하더라도 바닥면적의 합계가 85제곱미터 이내의 증축ㆍ개축 또는 재축에 해당하는 경우 미리 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 신고를 하면 건축허가를 받은 것으로 본다’라고 규정하고 있다. 2) 국토계획법 제56조 제1항은 ‘건축물의 건축 또는 공작물의 설치(1호), 토지의 형질 변경(2호) 중 대통령령으로 정하는 행위(이하 ‘개발행위’라 한다)를 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가(이하 ‘개발행위허가’라 한다)를 받아야 한다‘라고 규정하고 있으며, 같은 조 제4항제3호 및 같은 법 시행령 제54조에 따라 건축법 제11조제1항에 따른 건축허가 또는 같은 법 제14조제1항에 따른 건축신고 및 같은 법 제20조제1항에 따른 가설건축물 건축의 허가 또는 같은 조 제3항에 따른 가설건축물의 축조신고 대상에 해당하지 아니하는 건축물의 건축(1호)은 허가를 받지 아니하여도 되는 경미한 행위로 규정하고 있다. 3) 국토계획법 제58조제1항제3호에 따라 ’특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 도시ㆍ군계획사업의 시행에 지장이 없는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다‘라고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제56조 관련 [별표 1의2] 개발행위허가기준 1호 분야별 검토사항 다목 도시‧군계획사업은 (1) 도시·군계획사업부지에 해당하지 아니할 것, (2) 개발시기와 가설시설의 설치 등이 도시·군계획사업에 지장을 초래하지 아니할 것으로 규정하고 있다. 나. 다음으로 이 사건 처분의 위법·부당 여부를 살펴보면, 1) 대법원은 일정한 건축물에 관한 건축신고는 건축법 제14조제2항, 제11조제5항제3호의 인‧허가의제로 인해 건축법상 건축신고와 국토계획법상 개발행위허가의 성질을 아울러 갖게 되므로, 국토계획법상의 개발행위허가를 받은 것으로 의제되는 건축신고가 국토계획법령이 정하는 개발행위허가기준을 갖추지 못한 경우 행정청으로서는 이를 이유로 그 수리를 거부할 수 있다(대법원 2011. 1. 20. 선고 2010두14954 전원합의체 판결, 대법원 2019. 7. 4. 선고 2018두49079, 2021. 4. 29. 선고 2020두55695 판결 등 참조)고 판시하고 있어 이러한 법리에 따라 살펴보면, 2) 이 사건 건축신고는 국토계획법 제56조에 따른 개발행위허가 받을 필요가 없다는 청구인의 주장에 대하여, 청구인은 이 사건 토지에 제1종근린생활시설(휴게음식점)을 건축하기 위하여 건축법 제14조에 따른 건축신고를 하였고, 이는 국토계획법 제56조제1항 및 같은 법 시행령 제51조제1항에 따른 개발행위허가 대상인 건축물의 건축에 해당하며, 제출한 자료만으로는 국토계획법 제56조제4항 및 같은 법 시행령 제53조 등에 따른 개발행위허가를 받지 아니하여도 되는 행위 또는 경미한 행위 등에 해당하는 것으로 보기도 어려우므로 이 사건 건축신고는 국토계획법 제56조에 따른 개발행위허가 받을 필요가 없다는 청구인의 주장은 이유 없다할 것이다. 3) 이 사건 신청지는 ▣▣▣▣타운 조성예정지로 공공시설의 입지적 타당성 검토를 통해 집적화하여 행정‧문화‧복지서비스를 제공하고자 하는 지역으로 개별건축입지를 제한하고, 개발행위허가기준 1호 다목에 따라 (1) 도시‧군계획사업부지에 해당하지 아니할 것 (2) 개발시기와 가설시설의 설치 등이 도시‧군계획사업에 지장을 초래하지 아니할 것에 근거하여 개발행위허가가 불가하므로 건축신고가 불가하다는 피청구인의 처분사유에 대하여, 가) 대법원은 국토계획법령 각 규정의 내용, 체계 및 도시·군계획사업에 관한 제반 절차 등에 비추어 보면, 국토계획법 제58조제1항제3호에서 개발행위허가 기준의 하나로 정하고 있는 ‘도시·군계획사업의 시행에 지장이 없을 것’에서 말하는 도시·군계획사업은 반드시 개발행위허가신청에 대한 처분 당시 이미 도시·군계획사업이 결정·고시되어 그 시행이 확정되어 있는 것만을 의미하는 것이 아니고, 도시·군계획사업에 관한 구역 지정 절차 내지 도시·군관리계획 수립 등의 절차가 구체적으로 진행되고 있는 등의 경우에는 행정청으로서는 그와 같이 구체적으로 시행이 예정되어 있는 도시·군계획사업의 시행에 지장을 초래하는 개발행위에 대해서 이를 허가하지 아니할 수 있다(대법원 2021. 4. 29. 선고 2020두55695 판결 참조)고 판시하고 있다. 나) 제출한 자료에 따르면, 피청구인의 이 사건 처분 당시 이 사건 군사업계획 결정고시가 이루어지지는 않았지만, 자문단 회의를 13차례 개최하였고, ‘ 주민설명회’, ‘▣▣▣▣타운 주민설명회’ 개최 및 ◑◑군관리계획(군계획시설) 결정(변경) 등을 위한 공람공고 이후 ◑◑군 군계획심의위원회에서 원안가결되어 이 사건 ◑◑군관리계획(군계획시설) 결정(변경) 등 고시가 이루어진 사실이 확인되므로, 이 사건 처분 당시 이미 군계획사업에 대한 절차 진행 및 구체적인 시행이 예정되어 있었던 것으로 보이며, 또한 이 사건 신청지는 군관리계획 상 도서관 건립부지 내에 위치하고 있고, 증축이 이루어지더라도 특별한 사정이 없는 한 다시 건축물을 해체해야 하므로 국토계획법 시행령 제56조제1항 [별표 1의2]에 따른 개발행위허가기준 1.분야별 검토사항 다.도시․군계획사업 ‘(1) 도시․군계획사업부지에 해당하지 아니할 것 및 (2) 개발시기와 가설시설의 설치 등이 도시․군계획사업에 지장을 초래하지 아니할 것’에 해당하여 개별적인 건축입지를 제한하는 피청구인의 이 사건 처분사유에 위법‧부당은 없다할 것이다. 4) ▣▣▣▣타운 예정지 중 ▣▣면 청사 신축부지에 포함되는 ▣▣면 ▣▣리 ◦◦번지는 건축(신축)허가 하였고, ▣▣리 ◢◢번지 역시 증축허가 및 준공승인 되어 현재 영업중이므로 이 사건 처분은 평등, 비례의 원칙 위반 등 재량의 일탈‧남용이라는 청구인의 주장에 대하여, 가) 행정기본법 제10조는 행정작용은 행정목적을 달성하는 데 유효하고 적절할 것(1호), 행정목적을 달성하는 데 필요한 최소한도에 그칠 것(2호), 행정작용으로 인한 국민의 이익 침해가 그 행정작용이 의도하는 공익보다 크지 아니할 것(3호)으로 규정하고 있으며, 헌법상 평등원칙은 일체의 차별적 대우를 부정하는 절대적 평등을 뜻하는 것이 아니라 입법을 하고 법을 적용할 때에 합리적인 근거가 없는 차별을 하여서는 아니 된다는 상대적 평등을 뜻하므로, 합리적 근거가 있는 차별 또는 불평등은 평등의 원칙에 반하지 아니한다고 판시하고 있어(대법원 2018. 10. 25. 선고 2018두44302 판결 등 참조) 이러한 법리에 따라 살펴보면, 나) 제출한 자료에 따르면 ▣▣리 ◢◢번지 건축물 증축에 대하여 건축신고 수리되어 사용승인되었고, ▣▣리 ◦◦번지는 건축허가 받은 사실이 확인된다. 다만, ▣▣리 ◢◢번지 건축신고 수리 시 이 사건 군관리계획의 진행여부를 감안할 때 이 사건 불수리 처분사유를 동일하게 적용하기는 어려워보이는 점, ▣▣리 ◦◦번지 건축(신축)허가의 경우에는 건축허가가 이루어졌음에도 군관리계획이 고시되자 건축주의 건축허가 취소 신청에 따라 취소원이 수리되었고, ▣▣면 청사 신축사업 추진에 따라 토지보상금이 지급되었음이 확인되는 점을 고려하면, 군관리계획 사업추진을 위하여 개발행위허가기준에 따른 이 사건 건축신고 불수리 처분이 비례‧평등의 원칙 등을 위반한 재량의 일탈‧남용이 있다고 보기는 어렵다. 5) 한편, 이 사건 처분을 한 후 별도 고지 없이 20. . . 처음으로 건축신고 불수리처분에 대하여 통보하였다는 청구인의 주장에 대하여, 피청구인은 청구인이 건축신고서의 전자우편송달 동의란에 ‘동의하지 않음’으로 표시하였음에도 20. . . 이 사건 처분서를 건축행정시스템(세움터)에만 등록한 사실은 확인된다. 다만, 20. . . 청구인에게 우편으로 통지하여 20. . . 청구인에게 도달되었음이 확인되고 행정절차법 제15조 제1항에 따라 적법한 송달의 효력이 발생하였으므로 이 사건 처분에 있어 관련 법령에 위반한 송달상 하자가 있다고 하더라도 청구인이 행정심판법에서 정한 청구기간 내에 이 사건 심판청구를 한 점을 고려하면 이 사건 처분과 관련한 절차적 하자는 치유되었다고 봄이 상당하다. 6) 이상을 종합하면, 피청구인의 군관리계획결정에 따라 개별적인 건축입지를 제한함으로서 달성하려는 공익이 청구인이 입게 될 불이익보다 작다고 볼 수 없고, 군관리계획 부지내 기 건축허가 및 신고 수리 처분한 사실이 있다고 하여 이 사건 처분이 그 합리성을 결여하여 비례‧평등의 원칙 등을 위반하였다고 보기도 어려우므로 사건 처분에 재량권을 일탈‧남용한 위법은 없다할 것이다. 다. 결론 그렇다면, 청구인의 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
