이 사건 일대 태양광시설이 이미 집단화된 이후라고 보이는 2022년에도 인근 11개소에 태양광시설 설치를 목적으로 하는 개발행위허가를 한 사실이 있는 점, 인근 허가와 비교하여 이 사건 신청내용이 난개발을 초래할 만큼의 큰 규모라고 볼 수 없는 점 등을 종합하면 이 사건 신청에만 엄격한 잣대를 적용하는 것은 비례‧평등의 원칙에 반한다 할 것이고, 청구인의 사유재산인 이 사건 토지 전체를 법령상 근거 없이 완충지역으로 설정하여야 하는 것은 납득하기 어려운 처분 사유인 점, 하류지역 피해가 우려된다는 처분사유에 객관적이고 합리적인 근거가 없는 점 등을 종합하면, 이 사건 처분은 막연한 우려에 기인하여 객관적이고 합리적인 근거가 없으며, 비례‧평등의 원칙을 위반하여 재량권을 일탈‧남용한 처분에 해당함.

경남행심 제2024-9호

개발행위 불허가처분 취소 심판청구사건

A

B

가. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조, 제58조

나. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제56조 제1항 [별표1의2]

피청구인이 2023. 11. 21. 청구인에게 한 개발행위 불허가처분을 취소한다.

주문과 같다.

1. 사건개요

가. 청 구 인 : A

나. 피청구인 : B

다. 청구내용

청구인은 2023. 9. 22. 피청구인에게 ○○군 □□면 ◇◇리 **번지(묘, 820㎡, 가축사육제한구역, 계획관리지역, 이하 ‘이 사건 신청지’라 한다) 상에 태양광발전시설(설비용량 100kW, 공급전압 380V호)을 설치하기 위하여 개발행위허가신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)를 하였으나, 2023. 11. 21. 피청구인으로부터 아래와 같이 불허가 처분(이하‘이 사건 처분’이라 한다)을 통보받고, 그 처분의 취소를 청구한 사건이다.

2. 청구인 주장의 요지

이 사건 신청지 일대는 이미 집단화된 지역으로 작년에도 2건의 태양광발전시설 개발행위허가를 하였으며, 해당 토지들은 이 사건 신청지와 비교할 때 영농과 토지활용도가 높은 토지였음에도 허가되었고, 군 계획조례가 2018년 일부 개정되며 태양광발전시설 허가기준이 강화되어 인근에 잠식될 부지가 없어 집단화로 인한 잠식 우려 사유 역시 타당하지 않는바, 이 사건 신청만 불허가하는 것은 형평성의 원칙에도 위배됨.

‘완충지역 설정’은 법령 상 명시된 규정이 아니며, 청구인은 토지 전체 경계지점에 2.5m의 완충공간을 확보하고 전체 면적의 10%를 제적하여 안전성을 제고하고 재해에 대비하도록 설계하였으며, 신청지는 야트막한 골짜기로 집중호우로 인한 산사태가 발생할 지역이 아니며 완만한 경사도로 인하여 물이 흘러갈 위험이 없는 지역으로, 일대 집단화된 시설로 인해 어떠한 피해도 발생한 사실이 없다는 점이 이를 반증하고 있음.

3. 피청구인 주장의 요지

개발행위허가는 행정청의 재량판단 영역이므로, 허가기준의 금지요건, 허가기준 및 충족여부에 특별한 사유가 없는 한 무조건 이를 허가하여야 하는 것은 아니며, 환경오염 발생우려와 같은 행정청의 재량적 판단에 있어서는 특별한 사정이 없는 한 이를 존중하여야 함. 청구인의 주장대로 형평성만을 고려하고 주변환경 등 허가조건을 종합적으로 고려하지 않는 허가는 무분별한 난개발이 우려되고, 이로 인한 심각한 환경훼손이 예상되는바, 국토의 경제적 이용과 환경적 보전의 조화를 도모하는 개발행위허가제도 취지에 반함.

이 사건 신청지는 기존 태양광발전시설을 둘러싸고 있어, 기존 시설이 태풍이나 집중 호우 등의 자연재해 발생에 대비하여 대피소 활용, 완충구역 설정으로 혹시 모를 2차 피해를 최소화하기 위함이며, 기존의 인근 태양광시설의 행정처분에서도 완충구역을 설정하여 처분하고 있음.

4. 관계법령

가. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조, 제58조

나. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제56조 제1항 [별표1의2]

5. 인정사실

가. 이 사건 토지의 이용현황 및 소유권 관계는 다음과 같다.

나. 청구인은 2023. 9. 22. 이 사건 신청을 하였다.

다. 피청구인은 2023. 9. 27. 실무종합심의회를 개최하여 관련부서의 협의의견을 받았다.

라. 피청구인은 2023. 11. 9. ○○군계획(제1분과)위원회를 개최하였고, 심의결과는 다음과 같다.

마. 피청구인은 2023. 11. 21. 이 사건 처분을 통지하였다.

바. 청구인은 2024. 1. 4. 이 사건 행정심판을 청구하였다.

6. 판단

가. 먼저 이 사건 처분의 관계법령을 살펴보면,

1) 국토계획법 제56조제1항 및 같은 법 시행령 제51조에서는 ‘토지의 형질변경{절토(땅깎기)ㆍ성토(흙쌓기)ㆍ정지(땅고르기)ㆍ포장 등의 방법으로 토지의 형상을 변경하는 행위와 공유수면의 매립(경작을 위한 토지의 형질변경을 제외한다)}행위를 하려는 자는 시장‧군수 등의 허가를 받아야 한다.’라고 규정하고 있고, 같은 법 제58조제1항에서는 ‘시장‧군수 등은 개발행위허가의 신청 내용이 주변 지역의 토지 이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천‧호소‧습지의 배수 등 주변 환경이나 경관과 조화를 이룰 것’ 등 제1호 내지 제4호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가를 하여야 한다고 규정하고 있고,

2) 같은 법 시행령 제56조제1항 [별표 1의2] 개발행위허가기준 1.분야별 검토사항 라.주변지역과의 관계 (1)에서는 ‘개발행위로 건축 또는 설치하는 건축물 또는 공작물이 주변의 자연경관 및 미관을 훼손하지 아니하고, 그 높이·형태 및 색채가 주변건축물과 조화를 이룰 것’을 규정하고 있고, (2)에서는 ‘개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변지역에 대기오염·수질오염·토질오염·소음·진동·분진 등에 의한 환경오염·생태계파괴·위해발생 등이 발생할 우려가 없을 것. 다만, 환경오염‧생태계파괴‧위해발생 등의 방지가 가능하여 환경오염의 방지, 위해의 방지, 조경, 녹지의 조성, 완충지대의 설치 등을 허가의 조건으로 붙이는 경우에는 그러하지 아니하다.’고 규정하고 있다.

나. 다음으로, 이 사건 처분의 위법‧부당 여부를 살펴보면,

1) 대법원은 ‘국토계획법에 의한 토지의 형질변경허가는 그 허가기준 및 금지요건이 불확정개념으로 규정된 부분이 많아 그 요건에 해당하는지 여부를 판단함에 있어서는 행정청에 재량권이 부여되어 있다 할 것이다. 한편 재량행위에 대한 사법심사는 행정청의 재량에 의한 공익판단의 여지를 감안하여 원칙적으로 재량권의 일탈이나 남용이 있는지 여부만을 대상으로 하고, 재량권의 일탈‧남용 여부에 대한 심사는 사실오인, 비례‧평등의 원칙 위반 등을 그 판단 대상으로 한다(대법원 2005. 7. 14. 선고 2004두6181 판결, 2012. 12. 13. 선고 2011두29205 판결 등 참조).‘고 판시하는 바, 이러한 판례의 법리에 따라 처분사유에 재량권의 일탈‧남용이 있는지 살펴본다.

2) 주변지역이 기존 집단화된 태양광시설물로 인근 부지 잠식으로 인한 무분별한 난개발이 예상되므로 개발을 제한할 필요성이 있다는 처분 사유에 대해

가) 제출된 자료 및 인정사실에 따르면 이 사건 신청지 일대에는 폭 약 3m, 길이 약 600m 이상인 도로를 따라 양쪽으로 태양광시설 50개소 이상이 가동 중이며, 개발행위허가를 득하였으나 미준공 상태로서 추가로 시설 설치가 예상되는 5개소 등이 확인되는바, 각 시설간의 이격거리가 10m ~ 100m 이내에 불과하여 이 사건 신청지 반경 600m 이내는 태양광시설이 밀집하여 있는 집단화된 지역이라 할 것인데,

나) ① 이 사건 일대 태양광시설의 대부분이 2017년부터 2020년 사이에 허가되었고, 그에 따라 이미 집단화된 이후라고 보이는 2022년에도 피청구인은 ◇◇리 *-*번지, *-*번지, *-*번지 등 11개소에 태양광시설 설치를 목적으로 하는 개발행위허가를 한 사실이 있는 점, ② 연접한 ◇◇리 *-*번지의 허가에 비해 이 사건 신청의 면적과 설비용량이 절반에 불과하고, 인근 허가받은 시설들과 비교하여도 난개발을 초래할 만큼의 큰 규모라 볼 수 없는 점, ③ ◇◇리 *-*번지, *-*1번지의 경우 피청구인이 완충지라고 주장하나 2022. 7. 28. 이미 개발행위허가를 허가하여 준 부지로 태양광시설 설치 예정부지에 해당하는 점, ④ 개발행위허가가 그 입지여건, 내용 등의 사정에 따라 허가여부를 결정하는 피청구인의 재량행위에 해당한다 할지라도, 이 사건 신청지의 여건, 목적, 주변환경 등이 일대의 개발행위허가와 크게 다르지 않음에도 이 사건 신청에만 엄격한 잣대를 적용하여 불허하는 것은 비례‧평등의 원칙에 반한다고 봄이 타당한 점 등을 종합하여 볼 때 인근 부지 잠식으로 인한 무분별한 난개발이 예상되므로 개발을 제한할 필요성이 있다는 처분사유는 재량권을 일탈‧남용하여 위법하다 할 것이다.

3) 통로 등 완충지역을 설정하여 재해 등에 대비할 필요가 있다는 처분사유에 대하여

피청구인은 국토계획법 개발행위허가기준에서 개발행위로 인하여 주변지역에 위해발생 우려가 없을 것을 규정하고 있으므로, 혹시 모를 재해로 인한 2차 피해를 막기 위하여 통로 등 완충지역이 필요하다고 주장하나, 청구인의 사유재산인 이 사건 토지 전체를, 일대 집단화된 태양광시설로 인해 발생할지도 모를 재해에 대비하는 완충지역으로 설정하여야 한다는 법적인 근거가 확인되지 않음은 물론, 완충지역 설정을 위한 어떠한 경위나 계획도 뒷받침되고 있지 않고 이를 이유로 이 사건 신청을 불허하는 것은 청구인의 재산권을 과도하게 침해하는 것이라고 봄이 객관적으로 타당하다 할 것이고, 설령, 완충지역을 설정하는 것이 필요하다고 하더라도 집단화된 단지의 중앙부에 위치한 이 사건 신청지와 연접한 ◇◇리 *-*번지에는 2배가 넘는 규모로, 마을과 가까운 아래쪽에 위치한 *-**번지, *-*번지에는 6배가 넘는 규모의 개발행위를 허가하여 준 것을 비추어 볼 때 이 부분 처분사유 역시 납득하기 어렵다.

4) 집중호우 시 산사태, 토사유실, 흙탕물로 인한 저수지 및 하류지역에 피해가 우려된다는 처분 사유에 대하여

피청구인이 답변서를 통해 제출한 자료는 집단화된 태양광시설물의 운영과정에서 발생한 것이 아니라 시설설치 공사 과정에서 발생한 피해로 보이고, 이 사건 일대에 집중호우로 인하여 저수지 및 하류지역에 피해가 발생한 사실이 있는 등 피청구인의 주장을 뒷받침할 수 있는 객관적인 근거 자료는 확인되지 않는 반면, 이 사건 신청의 규모가 상대적으로 소규모에 해당하고 청구인이 이 사건 개발행위로 인한 환경오염과 위해 등을 방지하고자 차폐수 식재계획, 우수계획, 토사유출 피해방지계획 등을 성실히 제출한 점을 비추어 볼 때, 이 사건 개발행위로 인하여 집중호우 시 산사태, 토사유실 등으로 인한 피해가 우려된다는 처분사유는 객관적이고 합리적인 근거 없이 막연한 우려에 기인하였다고 봄이 타당하다 할 것이다.

5) 이상을 종합하여 볼 때, 이 사건 처분은 막연한 우려에 기인하여 객관적이고 합리적인 근거가 없으며, 비례‧평등의 원칙을 위반하여 재량권을 일탈‧남용한 위법한 처분이라 할 것이다.

다. 결론

그렇다면, 청구인의 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다.

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개발행위 불허가처분 취소 심판청구사건