| 1. 사건개요 가. 청 구 인 : A 나. 피청구인 : B 다. 청구내용 청구인은 ○○시 ☆☆읍 ♤♤ B동 501호의 소유자 및 거주자로(이하 ‘이 사건 건축물’이라 한다)의 소유자로, 이 사건 건축물에 대한 무단 증축(이하 ‘이 사건 위반사항’이라 한다) 사실이 적발되어 2023. 10. 18. 피청구인으로부터 위반건축물 이행강제금 부과 사전 계고(이하 ‘이 사건 계고’라 한다)를 통보받고, 그 계고의 취소를 청구한 사건이다. 2. 청구인 주장의 요지 이 사건 처분과 관련된 건축물은 청구인의 소유인 이 사건 부동산 내의 테라스부분에 한정되는바, 청구인이 기존 견해표명에 따라 행정처분을 한다 하여도, 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 없고 피청구인의 공적 견해표명과는 달리 추가적인 철거를 요구하면서 한 이 사건 처분은 신뢰보호의 원칙을 위반하여 위법하다. 또한 피청구인은 전동어닝과 태양광패널 기둥부분을 불법 건축물이라고 판단한 근거를 제시하지 못하고 있으므로 피청구인은 정당한 이유 없이 위반 건축물이라 판단하였으므로 처분사유가 부존재하여 위법하며 이 사건 처분은 처분에 의하여 달성하려는 공익상의 필요에 비해 청구인에게 초래되는 불이익이 훨씬 더 크다고 할 것이므로 이 사건 처분은 비례의 원칙에 위반하여 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법이 있다. 3. 피청구인 주장의 요지 청구인은 이 사건 건축물 현장 조사 때마다 청구인이 지붕을 폐쇄된 채로 그 내부공간에 테이블 등을 설치하여 실내공간으로 활용하고 있음을 확인하였으므로 건축법 제2조에 따른 건축물로 보아야 할 것이며, 같은 법 제14조에 따른 건축신고 대상이나 그 절차 없이 무단 증축된 것이 분명하므로 이 사건 처분의 사유는 명백히 존재한다고 할 것이다. 이 사건 위반건축물인 태양광 모듈의 경우 옥상 난간을 활용하여 기둥, 새시 및 모듈 패널을 고정한 형태인데, 최소한의 기둥으로도 태양광 모듈 설비하중을 충분히 지탱할 수 있음에도 과도한 기둥과 창문을 설치하였고, 이로 인해 실내공간이 형성되어 태양광 모듈 설비 고유의 기능보다는 창고의 기능으로 사용되는 등 건축법 제2조에 따른 건축물의 구성요건에 해당하기에 상기의 전동어닝과 마찬가지로 이 사건 처분의 대상이 된다. 4. 관계법령 가. 건축법 제14조제1항, 제79조, 제80조, 제80조의2 나. 건축법 시행령 제115조의3, 제115조의4 5. 인정사실 가. 피청구인은 이 사건 건축물에 대한 위반사실을 확인하고 2023. 4. 25. 청구인에게 처분사전통지서(의견제출통지)를 통보하였다. 나. 피청구인은 2023. 6. 27. 청구인에게 위반건축물 자진철거(원상회복) 시정명령하였다. 다. 피청구인은 2023. 8. 14. 청구인에게 시정명령 이행촉구 하였다. 라. 피청구인은 2023. 10. 18. 청구인에게 이 사건 처분인 계고 통보하였다. 위반건축물 이행강제금 부과 계고(일부 발췌) 시정의무자 | 위반건축물 현황 | 위반 내용 | 관련법 조항 | 주소 | 성명 | 위치 | 구분 | 층 | 용도 | 구조 | 면적(㎡) | ○○시 ♡♡면 ♤♤ *** | A | ○○시 ☆☆읍 **리 | ① | 5 | 공동주택 (다세대주택) | 철파이프 (새시) | 21.80 | 무단증축 | 건축법 제14조 | ② | 5 | 공동주택 (다세대주택) | 철파이프 (새시) | 30.40 | 무단증축 | 건축법 제14조 |
이행강제금 부과 예상금액 : 약 2,577,000원(부과시점에 시가표준액 산출 시 공시지가 등 변동요인이 발생되어 이행강제금 부과 금액이 다소 차이가 있을 수 있음) 법제처 안건번호 21-00272(2021.2.24.)호의 건축법 상 이행강제금의 부과 절차 등(건축법 제80조 등 관련)의 법령해석에 따라 이행강제금 반복 부과 시 시정명령 없이 이행강제금 부과계고 후 부과됨을 알려드립니다. 끝. |
마. 청구인은 2023. 12. 27. 이 사건 행정심판 청구 및 집행정지 신청하였다. - 집행정지 신청 결과 : 기각 6. 판단 가. 먼저 이 사건 처분의 관계 법령을 살펴보면, 1) 건축법 제2조제1항제2호는 ‘건축물’이란 토지에 정착하는 공작물 중 지붕과 기둥 또는 벽이 있는 것과 이에 딸린 시설물, 지하나 고가의 공작물에 설치하는 사무소․공연장․점포․차고․창고 그 밖에 대통령령이 정하는 것을 말한다고 규정하고 있고, 건축법 시행령 제2조제1항제2호, 제119조제1항제3호 및 제4호는 ‘증축’이란 기존 건축물의 각 층 또는 그 일부로서 벽, 기둥, 그 밖에 이와 비슷한 구획의 중심선으로 둘러싸인 부분의 수평투영면적으로 하며, ‘연면적’은 하나의 건축물의 각 층의 바닥면적의 합계로 한다고 규정하고 있다. 2) 같은 법 제79조제1항은 ‘허가권자는 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되는 대지나 건축물에 대하여 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주·공사시공자·현장관리인·소유자·관리자 또는 점유자(이하 ’건축주 등‘이라 한다)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 해체·개축·증축·수선·용도변경·사용금지·사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다’고 규정하고 있으며, 3) 같은 법 제80조제1항은 ‘허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주 등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기간을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 다음 각 호의 이행강제금을 부과한다’고 규정하면서, 제1호에서 ‘건축물이 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축된 경우에는 지방세법에 따라 해당 건축물에 적용되는 1제곱미터의 시가표준액의 100분의 50에 해당하는 금액에 위반면적을 곱한 금액 이하의 범위에서 위반 내용에 따라 대통령령으로 정하는 비율을 곱한 금액(신고를 하지 아니하고 건축한 경우 100분의 70)’을 규정하고 있고, 같은 법 제80조제3항은‘허가권자는 이행강제금을 부과하기 전에 제1항 및 제2항에 따른 이행강제금을 부과·징수한다는 뜻을 미리 문서로써 계고(戒告)하여야 한다’고 규정하고 있다. 4) 한편, 같은 법 제80조제2항 및 같은 법 시행령 제115조의3제2항에 따르면, 임대 등 영리를 목적으로 신고 없이 증축(위반면적이 50제곱미터를 초과하는 경우로 한정)한 경우에는 이행강제금 금액을 가중하여야 한다. 나. 다음으로 이 사건 계고의 성격에 대하여 살펴보면, 이행강제금 부과계고는 처분의 상대방에게 앞으로 있을 처분의 내용을 알리고 의견 청취절차에 있어 권리주장, 제출자료 등을 미리 준비할 수 있도록 하기 위한 일종의 처분의 사전통지이자, 시정명령으로 부과된 원상회복 의무에 대한 이행이 없는 경우 강제금 부과를 통하여 의무의 이행을 간접적으로 강제하겠다는 의사의 표시라고 할 것인데, 이러한 이행강제금 부과계고의 성격에 비추어 보면 이행강제금 부과계고로 인해 청구인에게 새로이 의무가 부과되거나 권리의 변동이 발생하는 것은 아니므로, 행정심판의 대상이 되는 처분이라고 보기 어려운 점이 있어 이 사건 심판청구는 행정심판의 대상이 아닌 행위의 취소를 구하는 부적법한 청구라고 볼 여지가 있음. 다만, 이러한 사유로 이 사건 청구가 각하되고 이후 피청구인이 이행강제금 부과처분으로 나아가게 되면 청구인은 다시금 이행강제금 부과처분을 다투게 될 것인바, 청구인과 피청구인의 조속한 분쟁 해결을 위하여 이하에서는 이행강제금 부과계고가 처분성이 있음을 전제로 본안을 판단하기로 한다. 다. 다음으로 이 사건 계고의 위법 · 부당 여부를 살펴보면, 1) 인정사실에 따르면, 피청구인은 이 사건 건축물의 건축법 위반사항과 관련하여 전화 민원을 접수받고 2023. 4. 7. 현지 조사를 실시하였으며, 그 결과 이 사건 건축물이 무단 증축되었다는 사실, 이로써 증가한 바닥면적이 ① 5층 8.31㎡(창고형 구조물), ② 옥상 21.80㎡(전동어닝 부분), ③ 옥상 30.40㎡(태양광 모듈 부분)라는 사실, 이는 건축법 제14조에 따른 신고 대상임에도 신고 없이 증축된 사실 등을 확인하였고, 이에 따라 2023. 4. 25. 청구인에게 이 사건 위반사항을 사전통지 하였으며, 2023. 6. 27. 위반건축물 자진철거(원상회복) 시정명령, 2023. 8. 14. 시정명령 이행 촉구를 각각 통보하였으며, 위반사항에 대한 시정이 일부{① 5층 8.31㎡(창고형 구조물)}만 이루어져 2023. 10. 18. 청구인에게 이 사건 이행강제금 부과 사전 계고를 통보하였다. 2) 청구인은 이 사건 처분과 관련하여 피청구인이 전동 어닝 부분과 태양광패널 기둥 부분을 불법 건축물로 판단한 근거를 제시하고 못하고 있고 태양광 발전설비는 건축법상 신고대상 행위가 아님에도 증축행위로 판단하여 이 사건 처분한 것에 대해 처분 사유가 부존재하다는 주장에 대하여, “건축법 제83조제1항 및 건축법 시행령 제118조제1항제11호에 의하면 ‘높이 5미터를 넘는 신재생에너지법 제2조제2호 가목에 따른 태양에너지를 이용하는 발전설비의 축조행위를 신고 대상행위로 정하고 있으나, 높이 5미터를 넘지 않는 태양에너지 발전설비가 그 형태 및 구조의 특성상 본래 제작 목적 외에도 건축물과 유사한 기능을 발휘하여 차양 등으로 사용될 수 도 있는 점, 이와 같은 발전설비를 단순히 건축설비로 보아 일괄적으로 건축법상 신고의무의 적용을 배제할 경우 이를 건축법상 규제 잠탈의 우려가 있는 점, 건축물의 대지․구조․설비 기준 및 용도 등을 정하여 건축물의 안전․기능․환경 및 미관을 향상시킴으로써 공공복리의 증진에 이바지하고자하는 건축법의 목적 등에 비추어 보면, 태양광 발전설비가 모두 건축법 소정의 건축물에 해당한다고 볼 수는 없더라도 개별적․구체적 사안에 따라서는 그 구조, 형태 및 재질, 설치목적, 이용상황 등을 종합적으로 고려하여 건축물과 유사한 용도로 사용될 수 있다면 이러한 경우에는 태양광발전설비가 건축법 소정의 건축물로서 건축법의 적용대상이 된다고 봄이 상당하다(울산지방법원 2019구합 5919 참조).”는 바, 청구인의 태양광 모듈은 기존 옥상의 난간과 기둥을 연결시켜 차양 형태로 기둥을 내었고, 이는 전동어닝과 연결되어 전동어닝과 태양광 모듈 아래 공간을 창고 등으로 활용하고 있는 것이 확인되며, 청구인은 태양광 모듈 및 전동어닝 등의 구조물을 설치하여 외부와 차단한 후 실내공간으로 이용하고 있었던 점, 이로 인해 전동어닝 및 태양광 모듈 부분이 건축물의 바닥면적에 포함됨으로써 이 사건 건축물의 연면적이 넓어지게 된 점 등에 비추어 보면 이 사건 위반행위가 건축물을 증축한 것으로 봄이 타당하다 할 수 있다. 3) 청구인은 이 사건 계고 처분은 달성하고자 하는 목적에 비하여 청구인의 권익을 지나치게 제약하는 것으로, 피청구인의 불성실한 공무집행으로 철거 비용을 추가 지출할 위험에 처해있고 이웃들의 이익을 비롯한 어떠한 공익도 침해하지 않았으며 이 사건 처분의 대상물을 철거하여 얻을 수 있는 공익은 미비하고 청구인에게 초래되는 불이익이 훨씬 크다는 주장에 대하여, ‘허가권자는 위반 건축물의 시정명령을 받은 후 시정 기한 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주, 공사시공자, 현장관리인, 소유자, 관리자 또는 점유자에게 소정의 이행강제금을 부과한다고 규정되어 있고, 위 법률 조항은 건축물의 안전과 기능, 미관을 향상시켜 공공복리의 증진을 도모하기 위한 것으로서, 비록 소유자가 건축물의 위법 상태를 직접 초래하거나 또는 그에 관여한 바 없다 하더라도 소유자에게 시정명령을 할 수 있다(대법원 2013. 9. 10. 선고 2012두20137 판결 참조).’고 판시하고 있는바, 건축법상 건축물에 해당함에도 불구하고 건축법상 신고를 하지 않은 행위를 방치한다면, 건축물의 안전 및 기능향상 등을 그 입법 목적으로 하는 건축법령의 취지에 반하는 결과를 초래할 수 있고, 신고 없이 증축에 해당되는 전동어닝, 태양광 모듈 설치 등의 행위를 허용하는 경우 인근 주변에 연쇄적으로 건축법을 위반한 차양 형태의 증축 행위가 확산될 수 있어 건축법이 보호하고자 하는 공익보다 청구인의 침해되는 사익이 더 크다 보기 어렵다 할 것이다. 4) 이상을 종합해볼 때, 이 사건 계고를 통해 달성하고자 하는 건축물의 안전·기능·미관 등의 향상과 이로 인한 공공복리의 증진 등 공익이 청구인이 입게 될 불이익보다 결코 가볍다고 볼 수 없는바, 이 사건 계고에 재량권을 일탈·남용한 위법은 없다 할 것이다. 다. 결론 그렇다면, 청구인의 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
