1. 사건개요 가. 청 구 인 : A 나. 피청구인 : B 다. 청구내용 청구인들은 2023. 11. 7. ○○시 ○○면 ○○리 **-*번지(답, 6,971㎡ 자연환경보전지역, 수산자원보호구역, 이하 ‘이 사건 신청지’라 한다)상 태양광발전시설(발전용량 : 699.72kW)을 설치하기 위한 수산자원보호구역 행위허가신청(면적 : 6,461㎡, 이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였으나, 2023. 12. 18. 피청구인으로부터 다음과 같은 사유로 불허가 통보(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 받고, 그 처분의 취소를 청구한 사건이다. ○ 관련 규정 - 수산자원관리법 시행령 제40조제6항 및 국토계획법 제56조제1항, ○○시 도시계획조례 제12조제4항제2호 ○ 불허가 사유 - ○○시 도시계획조례 제12조제4항제2호에 따라 태양광발전시설은 주거밀집지역(가구와 가구간 거리가 100m 이내로서 5호이상 가구가 모여 있는 지역) 경계로부터 직선거리 500m 안에 입지하지 아니할 것으로 규정하고 있으나, 행위허가 신청지는 주거밀집지역 경계로부터 직선거리 500m 이내에 위치하고 있어 ○○시 도시계획조례에 따른 개발행위허가 기준에 적합하지 않음. |
2. 청구인 주장의 요지 산업통상자원부의 가이드라인 및 다른 지방자치단체의 사례 등을 비추어 볼 때, ○○시 도시계획조례 제12조제4항제2호에서 규정한 ‘5호 이상 가구’는 실제로 사람이 거주하고 있는 가구를 말하는 것으로 해석, 판단하여야 하는바, 현재 이 사건 신청지 인근에는 4가구만 존재하는 것이 명백한 이상 이 사건 처분은 위법·부당하므로 취소되어야 할 것이다. 3. 피청구인 주장의 요지 이 사건 조례에서 가구에 대한 명시적으로 정의를 내리고 있지 않지만, 대법원 판례에 따르면, 법령상 용어의 해석은 그 법령의 전반적인 체계와 목적·취지 등을 종합적으로 고려하여 판단하도록 판시하고 있는바, 피청구인은 해당 개발행위로 인한 인근 주민들의 생활·주거환경 보호를 위해 이 사건 조례조항을 적용함에 있어 폐가(廢家)가 아닌 관리상태에 있는 주택은 주민등록 전입여부와 상관없이 가구로 해석하여 일관되게 법령을 적용하고 있으므로 이 사건 처분은 적법·타당하다 할 것이다. 4. 관계법령 가. 수산자원관리법 제52조 나. 수산자원관리법 시행령 제40조 [별표 16] 다. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조, 제58조, 제76조 라. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제55조, 제56조 [별표 1의2] 마. ○○시 도시계획조례 제12조 5. 인정사실 가. 청구인들은 2023. 5. 18. 피청구인에게 한 전기(태양광발전)사업 허가 신청을 2023. 6. 26. 취하한 후, 2023. 5. 18. 피청구인에게 전기(태양광발전)사업 허가를 재신청하였고, 피청구인은 2023. 9. 25. 청구인들에게 전기(태양광발전)사업 허가를 통보하였다. 나. 청구인들은 2023. 11. 7. 피청구인에게 태양광발전시설 건립을 위한 수산자원보호구역 행위허가신청서를 제출하였다. 다. 피청구인은 2023. 11. 10. 이 사건 신청에 따라 관계 부서에 주거밀집지역 해당여부 조회를 요청하였고, 2023. 11. 16. 관계 부서에서 다음과 같은 내용으로 회신하였다. ○ 조회내용 : 신청지로부터 직선거리 500m 안에 거주하고 있는 가구 수(세대 수) ○ 회신내용 : ○○시리 **-*번지 500m 이내 세대주 수 - 5가구(2023. 11. 15. 기준) |
라. 피청구인은 2023. 11. 20. 이 사건 신청에 따른 주거밀집지역 해당여부를 조사하기 위해 현장 조사를 하였다. 마. 피청구인은 2023. 12. 18. 청구인들에게 이 사건 처분을 하였다. 바. 청구인들은 2024. 1. 11. 이 사건 행정심판을 청구하였다. 사. 경상남도행정심판위원회는 2024. 2. 7. 현장 확인을 통하여 신청지 북서쪽으로 경지정리가 되어 있는 농지가 펼쳐져 있고, 신청지와 연접한 부지에는 기허가된 태양광 발전시설(12개소)이 위치하고 있으며, 이 사건 주택에는 주민등록이 되어 있는 세대는 없으나, 거주자의 취사, 가재도구 등이 존재하고, 전기, 수도가 공급되고 있음을 확인하였다. 6. 판단 가. 먼저 이 사건 처분의 관계법령을 살펴보면, 1) 수산자원관리법 제52조제2항은 수산자원보호구역에서는 국토계획법 제57조 및 제76조에도 불구하고 ‘1. 수산자원의 보호 또는 조성 등을 위하여 필요한 건축물, 그 밖의 시설 중 대통령령으로 정하는 종류와 규모의 건축물, 시설을 건축하는 행위, 2. 주민의 생활을 영위하는 데 필요한 건축물, 그 밖의 시설을 설치하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위’를 관리관청의 허가를 받아 할 수 있는 행위로 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제40조제1항은 법52조제2항제2호에 따라 관리관청의 허가를 받아 할 수 있는 행위로 [별표 16]의 제2호버목 ‘태양광 발전시설’을 규정하고 있으며, 같은 조 제6항은 수산자원관리법 제52조제2항제1호, 제2호에 따른 허가대상행위의 종류와 규모에 관하여는 국토계획법 시행령 제55조 및 제56조를 준용한다고 규정하고 있다. 2) 국토계획법 제56조제1항은 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 등의 개발행위를 하려는 자는 개발행위허가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은법 제58조제3항 및 같은 법 시행령 제56조와 관련한 [별표 1의2]에 따르면 1. 분야별 검토사항 라목 주변지역과의 관계 (1)에는 개발행위로 건축 또는 설치하는 건축물 또는 공작물이 주변의 자연경관 및 미관을 훼손하지 아니하고, 그 높이·형태 및 색채가 주변건축물과 조화를 이루어야 하며, 도시·군계획으로 경관계획이 수립되어 있는 경우에는 그에 적합할 것으로 규정하고 있으며, 2. 개발행위별 검토사항 가. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 (3)에는 특정 건축물 또는 공작물에 대한 이격거리, 높이, 배치 등에 대한 구체적인 사항은 도시ㆍ군계획조례로 정할 수 있다라고 규정하고 있다. 3) 이에 ○○시 도시계획조례 제12조제4항은 ‘시행령 [별표 1의2]에 따라 주변교통방해와 주변경관을 고려하여 태양광발전시설을 위한 개발행위허가는 다음 각 호의 기준에 모두 적합하여야 한다.’라고 규정하면서, 같은 항 제2호에서는 ‘주거밀집지역(가구와 가구간 거리가 100m 이내로서 5호이상 가구가 모여 있는 지역) 경계로부터 직선거리 500m 안에 입지하지 아니할 것’이라고 규정하고 있다. 나. 다음으로 이 사건 처분의 위법·부당 여부를 살펴보면, 1) 수산자원관리법 제52조 및 같은 법 시행령 제40조에 의하면, 태양광발전시설은 주민의 생활을 영위하는 데 필요한 시설로 수산자원보호구역 내 설치할 수 있는 시설 중 하나로 규정되어 있어, 이러한 시설을 설치하기 위해서는 국토계획법 시행령 제56조에 따른 개발행위허가기준에 적합하여야 하는바, 국토계획법 시행령 제56조 [별표 1의 2] 제2호 가목 (3)의 위임에 따른 이 사건 조례 제12조제4항은 태양광발전시설 설치를 위한 개발행위허가 기준을 정하고 있고, 같은 조 제4항제2호는 ‘주거밀집지역(가구와 가구간 거리가 100m 이내로서 5호이상 가구가 모여 있는 지역) 경계로부터 직선거리 500m 안에 입지하지 아니할 것’으로 규정하고 있는데, 이 사건 신청지로부터 500m 이내에 주민등록이 되어 있지 않는 주택이 있어, 이 사건 주택을 ‘1호’로 볼 수 있는지가 쟁점이다. 2) 대법원은 ‘당해 법령 자체에 그 법령에서 사용하는 용어의 정의나 포섭의 구체적인 범위가 명확히 규정되어 있지 아니한 경우 법령상 용어의 해석은 그 법령의 전반적인 체계와 취지·목적, 당해 조항의 규정형식과 내용 및 관련 법령을 종합적으로 고려하여 해석하여야 한다(대법원 2010. 6. 24. 선고 2010두3978 판결 등 참조).’라고 판시하고 있어, 이 사건 조례상 ‘호’의 의미에 관하여는 구체적인 정의 규정이 존재하지 아니하므로, 앞서 본 판례의 법리에 따라 이 사건 조례의 전반적인 체계와 취지·목적, 당해 조항의 규정형식과 내용 및 관련 법령을 종합적으로 고려하여 그 의미를 해석하여야 할 것인바, 가) 이 사건 조례 제12조제4항은 위 국토계획법 및 같은 법 시행령이 조례로 위임한 '특정 건축물 또는 공작물에 대한 이격거리'를 구체화한 것으로, 개발과 보전이 조화되게 유도하여 국토관리의 지속가능성을 제고시키고 토지의 경제적 이용과 환경적 보전의 조화를 도모하며 주변 경관 및 환경과의 조화 등을 고려하여 허가여부를 결정함으로써 난개발을 방지하고 국토의 계획적 관리를 도모하고자 하는 개발행위허가제의 목적과 취지를 비추어 볼 때, 태양광 발전시설에 대한 개발행위허가 기준으로 주거밀집지역과의 이격거리 조건을 둔 것은 단지 주민 개개인에 대하여 개별적으로 보호되는 환경상의 이익에 국한되는 것이 아니라 주거안정성이나 재해발생, 환경오염 등으로 인한 문제를 고려한 조건이라 할 것이므로, 나) 이 사건 조례조항에서 정하고 있는 '주거밀집지역'을 판단함에 있어 형식적인 요건인 주민등록 전입신고만을 기준으로 할 경우 주민등록 전입신고를 하지 않은 채 실제 거주하는 주민의 생활환경상의 이익에 대한 보호가 충분하게 이루어지지 않을 수 있어 이 사건 조례조항에서 사용한 '호'의 의미는 주민등록 전입신고가 완료된 주택을 세는 단위보다는 실제로 주민이 거주하는 건물의 의미로 사용된 것이 타당하다 할 것인바, 비록 이 사건 주택에는 주민등록이 완료되어 있지 않지만, 위원회의 현장확인 결과, 이전 거주자의 취사, 가재도구 등이 존재하고 있고, 전기, 수도가 공급되고 있는 사실이 확인되므로, 이 사건 처분사유는 충분히 인정된다 할 것이다. 다) 나아가, 산업통상자원부가 2023. 2. 마련한 ‘재생에너지 발전시설 입지 가이드라인’은 태양광발전시설의 보급·확산을 촉진하기 위하여, ‘태양광 발전시설에 대해 주거지역(주민등록이 완료된 주택법상 주택 5호 이상의 밀집 지역)의 경우 최대 100m 범위 내로 이격거리를 설정·운영 가능’ 등의 기준을 제시하였으나, 이러한 산업통상자원부의 가이드라인은 법규명령의 효력이 없을 뿐 아니라 지방자치단체를 내부적으로 통제하는 기준이 된다고 볼 수 없고, 위 가이드라인이 각 지방자치단체의 개별 실정을 고려하여 정해진 것으로 보이지도 아니하므로, 이러한 사정들만으로는 이 사건 조례조항이 현저히 불합리하다고 볼 수 없다. 3) 아울러, 대법원은 ‘개발행위허가 제도를 통해 보호하고자 하는 신청지와 그 주변지역의 향토적 가치, 우량농지, 환경과 생태계, 자연경관 및 미관 등의 가치는 특정 지역 내에서 개발행위 규모가 커질수록 그 침해 위험이 커진다. 따라서 기존에 개발행위가 허가되거나 신청된 지역에 새로운 개발행위허가 신청이 있는 경우, 행정청으로서는 평등원칙만 고려하여 이를 무조건 허가할 수는 없고, 평등원칙과 함께 그와 같은 일련의 개발행위가 주변환경과 경관 등에 미치는 영향을 종합적으로 고려하여 허가 여부를 판단하여야 한다. 그 결과 행정청은 일정 지역에서 개발행위, 특히 동종 개발행위를 어느 범위까지 허가할 것인지에 관해서도 광범위한 재량권을 행사하게 되며, 그에 관한 행정청의 재량적 판단 역시 폭넓게 존중되어야 한다.(대법원 2017. 10. 12. 선고 2017두48956 판결 참조).’라고 판시하고 있는바, ① 피청구인이 ○○시 내에 구 이 사건 조례(2018. 12. 31. 경상남도○○시조례 제1534호로 개정되기 전의 것) 제12조제4항에 따른 기준을 적용하여 수산자원보호구역 행위허가를 한 적이 있다고 하더라도 그러한 사정만으로 이 사건 처분이 평등 원칙에 반하여 재량권을 일탈 남용하였다고 볼 수 없는 점, ② 이 사건 허가를 득하기 위해서는 이 사건 조례 제12조제4항에서 규정하는 있는 기준을 모두 적합하여야 할 것인데, 이 사건 신청은 하나의 필지를 7개로 나누어 각각의 이 사건 허가를 득하는 사항으로서 이는 이 사건 조례 제12조제4항제5호의 규정인 ‘공간정보관리법상 하나의 필지에 둘 이상을 나누어 허가할 수 없는’ 경우에 해당하여 이 사건 조례의 기준을 충족하지 못한다고 할 것인 점, ③ 청구인들이 제출한 자료만으로는 기존 허가지의 입지조건이 이 사건 신청지와 유사하거나 더 열악함에도 불구하고 피청구인이 청구인들에 대해서만 태양광발전시설의 설치를 불허가하였다고 단정하기 어려운 점, ④ 수산자원을 보호하기 위하여 무분별한 개발을 방지함으로써 체계적인 개발행위를 유도하고자 하는 수산자원관리법의 취지 및 목적을 고려하면, 이 사건 처분을 달성하고자 할 공익이 청구인들이 입는 불이익에 비하여 결코 가볍지 않다 할 것인 점 등을 종합적으로 고려해 볼 때, 피청구인의 이 사건 처분에 달리 사실오인이 있거나 재량권을 일탈·남용한 위법은 없다 할 것이다. 다. 결론 그렇다면, 청구인들의 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
