1. 사건개요 가. 청 구 인 : A 나. 피청구인 : B 다. 청구내용 청구인은 2023. 11. 20. ☆☆군 ◇◇면 ♤♤리 ###번지(목장용지, 4,708㎡, 가축사육제한구역, 계획관리지역, 이하 ’이 사건 신청지‘라 한다)상에 동·식물관련시설(축사) 증축을 위한 건축허가{대지면적 4,708㎡, 건축면적 1,875.11㎡,(기존 453.11㎡, 증축 1,422㎡), 연면적 2,271.2㎡(기존 849.2㎡, 증축 1,422㎡), 이하 ’이 사건 축사’라 한다} 를 신청(개발행위허가 일괄, 이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)하였으나, 2023. 12. 7. 피청구인으로부터 건축 불허가처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 통보받고, 그 처분의 취소를 청구한 사건이다. 2. 청구인 주장의 요지 이 사건 경매부동산을 매수하기 전 환경과, 축산과에 축산업 가능 여부를 문의하여 가능하다는 답변을 듣고 이 사건 부동산을 매수하였으나, 이 사건 토지 500m 앞쪽에 피청구인이 운영하는 요양원을 개원할 예정으로 축산업 허가가 어렵다고 통보받았음. 이 사건 신청은 기존의 노후 가설건축물을 최신형 샌드위치 판넬 시설로 변경하는 것이므로 오히려 주변 자연경관과 조화를 이루는 효과를 가져올 수 있고, 조건부 허가사항인 악취저감계획도 추가로 제출하였으므로 영농활동 및 생활환경을 저해할 우려도 없음. 3. 피청구인 주장의 요지 청구인은 경매부동산 매수 및 건축허가 신청 전 축산업을 운영할 수 있는지 여부만을 검토하였을 뿐, 건축허가 신청에 대해서는 환경개선으로 치부하고 있음. ☆☆군 가축분뇨 조례에서는 “주거밀집지역 및 다중이용시설 대지경계선에서 축사 예정부지의 경계선까지 가장 가까운 직선거리로 500m 이내”로 제한하고 있고, 요양원은 다중이용시설에 해당함. 4. 관계법령 가. 건축법 제11조 나. 건축법 시행령 제2조 다. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제58조, 제59조 라. 국토의 계획 및 이용에 관한 법 시행령 제56조 [별표 1의2], 제57조 5. 인정사실 가. 청구인은 2023. 9. 14. 피청구인에게 군계획위원회 심의 신청을 하였다. 나. 피청구인은 2023. 9. 19. 2023년 제11회 군계획위원회를 개최하였고, 2023. 10. 6. 청구인에게 아래와 같이 군계획위원회 심의결과를 통보하였다. □ 결정내용 : 부적합 - 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제58조 및 동법 시행령 제56조 - 부결 : 2023. 11회(2023. 9. 19.) ▶ 농촌지역의 취락환경 저해 및 주변 자연경관 훼손 등 부조화로 인한 입지 부적정 |
다. 청구인은 2023. 11. 20. 피청구인에게 건축허가(증축, 개발행위허가 일괄) 신청을 하였다. 라. 피청구인은 2023. 12. 7. 청구인에게 건축 불허가 통보를 하였다. 마. 청구인은 2024. 2. 7. 이 사건 행정심판 청구를 하였다. 6. 판단 가. 먼저, 이 사건 처분의 관계 법령을 살펴보면, 1) 건축법 시행령 제2조제2호에서 ‘증축이란 기존 건축물이 있는 대지에서 건축물의 건축면적, 연면적, 층수 또는 높이를 늘리는 것을 말한다.’라고 규정하고 있으며, 건축법 제11조제1항 및 제5항에 의하면 ‘건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 시장·군수의 허가를 받아야 하고, 건축허가를 받으면 국토계획법 제56조에 따른 개발행위허가를 받은 것으로 본다.’라고 규정하고 있다. 2) 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조제1항에서는 ‘건축물의 건축이나 토지의 형질변경 등 개발행위를 하려는 자는 시장 또는 군수의 허가를 받아야 한다.’라고 규정하고 있고, 같은 법 제58조제1항제4호에서는 ‘시장·군수는 개발행위허가의 신청 내용이 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변 환경이나 경관과 조화를 이룰 것 등 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다.’라고 규정하고 있다. 아울러, 같은 법 시행령 제56조 관련 [별표 1의2] 개발행위허가기준의 분야별 검토사항 중 라목 (2)에서는 ‘개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변지역에 대기오염·수질오염·토질오염·소음·진동·분진 등에 의한 환경오염·생태계파괴·위해발생 등이 발생할 우려가 없을 것. 다만, 환경오염·생태계파괴·위해발생 등의 방지가 가능하여 환경오염의 방지, 위해의 방지, 조경, 녹지의 조성, 완충지대의 설치 등을 허가의 조건으로 붙이는 경우에는 그러하지 아니하다.‘를 개발행위허가의 기준으로 규정하고 있다. 나. 다음으로 이 사건 처분의 위법·부당 여부를 살펴보면, 1) 건축법 제11조에 의하면 건축물을 건축하려는 자는 시장‧군수 등의 허가를 받아야 하고(제1항), 건축허가를 받으면 국토계획법 제56조에 따른 개발행위허가를 받은 것으로 간주된다(제5항제3호). 그리고 국토계획법 제56조제1항제1호, 제2호, 제58조제1항, 제3항, 국토계획법 시행령 제56조제1항의 [별표 1의 2] 등 관련 규정을 종합하면, 국토계획법이 정한 용도지역 안에서의 건축허가는 건축법 제11조제1항에 의한 건축허가와 국토계획법 제56조제1항의 개발행위허가의 성질을 아울러 갖는 것으로 보아야 할 것인데, 개발행위허가는 허가기준 및 금지요건이 불확정개념으로 규정된 부분이 많아 그 요건에 해당하는지 여부는 행정청의 재량판단의 영역에 속한다. 그러므로 그에 대한 사법심사는 행정청의 공익판단에 관한 재량의 여지를 감안하여 원칙적으로 재량권의 일탈이나 남용이 있는지 여부만을 대상으로 하고, 사실오인과 비례·평등의 원칙 위반 여부 등이 그 판단 기준이 된다(대법원 2005. 7. 14. 선고 2004두6181 판결 등 참조). 2) 집단화된 경지정리 지역 및 요양원 등이 위치하고 있어 주변지역의 토지 및 건축물 이용실태와 조화를 이루지 못하며, 계사 건립 시 악취 등으로 인한 영농활동 및 생활환경 저해 우려가 있다는 처분사유에 대하여 가) 신청지 인근에는 집단화된 경지정리 농지가 위치하고 있으나, 이 사건 신청지의 지목은 목장용지로서, 위원회의 현장확인 결과, 신청지 북서쪽과 남동쪽에는 대규모 태양광발전시설이 설치되어 있었으며, 신청지로부터 약 150m 거리에는 요양원, 약 450m 거리에 ♧♧마을, 약 890m 거리에 ♣♣마을이 위치하고 있었으나, 각 마을과 시설은 신청지에서 조망되지 않았다. 나) 한편, 이 사건 신청지는 ☆☆군 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례(이하 ‘이 사건 조례’라 한다) 제2조제1항 [별표]에 따른 가축사육제한구역에 해당되나, 피청구인이 실시한 건축허가 신청에 따른 관련 부서 협의 결과, 환경위생과에서는 이 사건 신청과 관련한 가축분뇨배출시설 변경신고 건에 대하여 ‘기신고된 배출시설로서, 배출시설 면적이 감소하는 변경신고에 해당하여 가축사육제한구역에서 변경신고 가능함’으로 회신하였으며, 제출된 자료에 의하면, 청구인은 기존 건축물 북서쪽에 위치한 가설건축물(비닐하우스)를 철거하고 지상1층 샌드위치 판넬 구조의 시설 건축을 계획하고 있음이 확인된다. 다) 살피건대, ① 청구인의 이 사건 신청은 노후화된 기존 가설건축물 축사를 철거하고 현대화된 시설을 갖춘 이 사건 축사를 증축하려는 것인 점, ② 이 사건 신청은 기존 축사와 비교해 볼 때 건축 면적이 증가하는 증축에 해당되나, 이는 기존의 가설건축물을 철거하고 건축물을 신축함에 따른 것으로 보이고, 변경되는 가축분뇨배출시설 면적은 이 사건 조례에 따라 허용되는 범위에 해당하는 점, ③ 가축분뇨배출시설 및 이 사건 기존건축물은 인근 요양원이 운영되기 전 이미 피청구인으로부터 허가를 득한 시설로서, 위와 같이 축사시설 면적이 일부 증가한다는 사정만으로 기존 축사의 경우보다 인근 주민들의 환경 피해가 증대된다고 보기 어렵고, 오히려 악취저감장치 등 현대화된 시설을 갖춘 이 사건 축사가 기존 축사를 대체할 경우 환경 피해의 정도가 개선될 여지가 많아 보이는 점, ④ 이 사건 신청이 나대지에 축사를 신축하는 것이 아니라 기존 축사를 대체하는 축사를 증축하는 것인 이상, 이 사건 신청지의 입지, 주변 상황 등과 관련된 불허가사유는 이 사건 축사의 건축으로 인하여 새롭게 발생하는 사유가 아니어서 적법한 불허가사유로 보기 어려운 점, ⑤ 청구인은 이 사건 신청에서 안개분무장치를 설치하여 악취입자를 포집하고, 미생물제재를 이용하여 가축 분뇨의 발효를 촉진시키는 등 악취저감대책을 수립하여 제시하였고, 이에 환경위생과에서는 악취저감 계획 추가 제출 및 제출한 계획을 이행하는 조건으로 이 사건 신청과 관련한 가축분뇨배출시설 변경신고를 조건부 수리하는 의견을 제시하였는데, 피청구인은 이 사건 처분사유에서 이 사건 축사의 증축으로 인해 악취 등 인근 주민들의 환경 피해가 우려된다고 주장하면서도 이를 뒷받침할 만한 객관적이고 구체적인 증거를 제출하지 못하고 있는 점, ⑥ 청구인에게 악취 저감계획 추가 제출 및 이행을 요구하고, 추후 청구인이 이 사건 축사에서 규제기준 이상의 오염물질을 배출하거나 악취 등으로 피해를 야기할 경우 피청구인은 관련 법령에서 부여한 관리감독권을 행사하여 제재적 행정조치를 취할 수 있는 점, ⑦ 이 사건 신청은 관계 법령이 정한 요건에 배치되지 않을 뿐만 아니라 이를 제한해야 할 중대한 공익상의 필요가 있다고 볼 수 없는 반면, 이 사건 처분으로 말미암아 청구인의 재산권 행사상의 제한 또는 손해는 중대할 것으로 보이는 점 등을 종합하여 볼 때, 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하다고 할 것이다. 다. 결론 그렇다면, 청구인의 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
