1. 사건개요 가. 청 구 인 : A 나. 피청구인 : B 다. 청구내용 청구인은 2023. 10. 30. ◇◇군 ♤♤면 ♧♧리 18번지 외2필지(전, 답, 4,351㎡, 농업보호구역, 가축사육제한구역, 농림지역, 이하 ‘이 사건 신청지’라 한다) 상에 태양광발전소 건립을 목적으로 개발행위허가 신청(농지전용허가 일괄, 신청면적 4,351㎡, 이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였으나, 2024. 2. 19. 피청구인으로부터 다음과 같은 사유로 개발행위 불허가 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 통보받고, 그 처분의 취소를 청구한 사건이다. □ 불허가사유 ○ 주변지역과의 관계 - 좁은 농로로 대형공사차량 진출입 시 농로 파손 우려 및 농작업 사고 발생 가능성 있음 - 태양광발전시설 설치 시 발생하는 분진 및 운영 시 패널관리 등으로 토양 및 유해물질이 인근 소류지로 유입될 가능성이 있음 - 태양광발전 소음으로 인근 축사 경영에 어려움을 줄 수 있음 ○ 태양광 집단화로 인한 주변 경관 훼손 및 자연환경 순기능 저하 - 사업부지 연접부지에 기허가된 태양광 발전시설로 태양광 집단화 우려 - 현 사업부지의 허가는 태양광 집단화로 인한 생태계 및 자연경관의 훼손을 초래할 것이며 온실가스 저감 효과 등의 자연환경의 순기능 저하 ○ 의제되는 인허가 불협의(농지전용허가) ○ 주민수용성 부족 - 자연환경 훼손, 경관 훼손 및 위해발생 등 우려로 현재 주민들은 태양광 설치에 반대하고 있음. |
2. 청구인 주장의 요지 신청지 인근 태양광발전소 건립 시에도 기존 농로를 이용하였으나 아무런 문제가 없었음. 살수차 운행, 비산먼지 저감대책을 철저히 이행할 것이므로 유해물질이 소류지로 유입될 가능성은 존재하지 않음. 신청지 인근에는 태양광발전소 1개소만 존재하고, 그 외 신청지 주변은 태양광발전소 설치에 적합하지 않으므로 이 사건 신청을 허가한다고 하여 태양광발전소가 집단회된다고 볼 수 없음. 태양광발전소가 설치되더라도 인근 마을 주민들의 생활환경을 침해할 우려는 전혀 없음. 3. 피청구인 주장의 요지 해당 농로를 이용하는 경작지는 47필지로, 신청지 인근에서 대형공사 차량 진출입으로 인한 농로 파손 사례가 있음. 유해물질의 소류지 유입 가능성 외에도 인근 농지의 연쇄적 잠식, 농촌 생활환경 악화 등 농지전용허가 부동의 사유는 충분하며, 청구인 주장과 달리 신청지 인근에 태양광발전소 건립 가능 문의가 지속적으로 들어오고 있음. 신청지는 전, 답으로서 태양광발전소 설치로 인한 자연경관 및 미관훼손 우려가 없다고 할 수 없음. 4. 관계법령 가. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조, 제58조 나. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제56조 [별표1의2] 다. 농지법 제34조, 제37조 라. 농지법 시행령 제33조, 제71조 5. 인정사실 가. 청구인은 2023. 10. 30. 피청구인에게 아래와 같이 개발행위허가 신청을 하였다. □ 허가신청 사항 - 위치/지목 : ◇◇군 ♤♤면 ♧♧리 18번지 외 2필지/ 전, 답 - 용도지역/용도지구 : 농림지역/ 농업보호구역 □ 신청내용 - 토지형질변경 ·신청면적 : 4,351㎡ □ 개발행위목적 : 태양광발전소 건립(♤♤ 1호 태양광발전소) □ 사업기간 : 착공 2023년 10월, 준공 2025년 9월 30일 |
나. 피청구인은 2024. 1. 16. 경상남도지사에게 농지전용허가 협의 요청을 하였고, 경상남도지사는 2024. 1. 24. 피청구인에게 농지전용허가 부동의 회신을 하였다. 다. 피청구인은 2024. 2. 19. 청구인에게 아래와 같이 이 사건 처분을 하였다. □ 불허가사유 ○ 주변지역과의 관계 - 좁은 농로로 대형공사차량 진출입 시 농로 파손 우려 및 농작업 사고 발생 가능성 있음 - 태양광발전시설 설치 시 발생하는 분진 및 운영 시 패널관리 등으로 토양 및 유해물질이 인근 소류지로 유입될 가능성이 있음 - 태양광발전 소음으로 인근 축사 경영에 어려움을 줄 수 있음 ○ 태양광 집단화로 인한 주변 경관 훼손 및 자연환경 순기능 저하 - 사업부지 연접부지에 기허가된 태양광 발전시설로 태양광 집단화 우려 - 현 사업부지의 허가는 태양광 집단화로 인한 생태계 및 자연경관의 훼손을 초래할 것이며 온실가스 저감 효과 등의 자연환경의 순기능 저하 ○ 의제되는 인허가 불협의(농지전용허가) ○ 주민수용성 부족 - 자연환경 훼손, 경관 훼손 및 위해발생 등 우려로 현재 주민들은 태양광 설치에 반대하고 있음. |
라. 청구인은 2024. 2. 26. 이 사건 행정심판 청구를 하였다. 6. 판단 가. 먼저, 이 사건 처분의 관계 법령을 살펴보면, 1) 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제61조제1항제5호에서는 ‘개발행위허가 또는 변경허가를 할 때에 시장 또는 군수가 그 개발행위에 대한 농지법 제34조에 따른 농지전용의 허가 또는 협의, 같은 법 제35조에 따른 농지전용의 신고 및 같은 법 제36조에 따른 농지의 타용도 일시사용의 허가 또는 협의에 관하여 제3항에 따라 미리 관계 행정기관의 장과 협의한 사항에 대하여는 그 인ㆍ허가등을 받은 것으로 본다.’라고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 ‘시장 또는 군수는 개발행위허가 또는 변경허가를 할 때에 그 내용에 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항이 있으면 미리 관계 행정기관의 장과 협의하여야 한다.’라고 규정하고 있다. 2) 농지법 제28조제1항에서는 ‘시ㆍ도지사는 농지를 효율적으로 이용하고 보전하기 위하여 농업진흥지역을 지정한다.‘라고 규정하고, 같은 조 제2항에서는 ‘제1항에 따른 농업진흥지역은 농업진흥구역, 농업보호구역의 용도구역으로 구분하여 지정할 수 있다.‘라고 규정하고 있다. 같은 법 제34조제1항에서는 ‘농지를 전용하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 농림축산식품부장관의 허가를 받아야 한다.‘라고 규정하고 있고, 같은 법 제51조제1항에서는 ‘이 법에 따른 농림축산식품부장관의 권한은 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 일부를 소속기관의 장, 시·도지사 또는 시장·군수·자치구구청장에게 위임할 수 있다.‘라고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제71조제1항제1호에서는 ‘농림축산식품부장관은 법 제51조제1항에 따라 법 제34조제1항 각 호 외의 부분에 따른 농지전용에 대한 허가(변경허가를 포함한다) 및 법 제34조제2항제2호에 따른 협의에 관한 권한 중 농업진흥지역 안의 3천 제곱미터 이상 3만 제곱미터 미만의 농지의 전용에 해당하는 권한을 시·도지사에게 위임한다.‘라고 규정하고 있다. 3) 또한, 농지법 시행령 제33조제2항에서는 ’심사기준에 적합하지 아니한 경우에는 농지의 전용허가를 하여서는 아니 된다.‘라고 규정하고 있고, 같은 조 제1항제4호에서 “’해당 농지가 포함된 지역농지의 집단화 정도, 해당 농지의 전용으로 인하여 인근 농지의 연쇄적인 전용 등 농지잠식 우려가 있는지의 여부, 해당 농지의 전용으로 인근농지의 농업경영 환경을 저해할 우려가 있는지의 여부‘ 등을 참작할 때 전용하려는 농지를 계속하여 보전할 필요성이 크지 아니할 것”을 농지전용허가 심사기준으로 규정하고 있다. 4) 국토계획법 제56조제1항 및 같은 법 시행령 제51조에서는 ‘토지의 형질변경{절토(땅깎기)ㆍ성토(흙쌓기)ㆍ정지(땅고르기)ㆍ포장 등의 방법으로 토지의 형상을 변경하는 행위와 공유수면의 매립(경작을 위한 토지의 형질변경을 제외한다)}행위를 하려는 자는 시장‧군수 등의 허가를 받아야 한다.’라고 규정하고 있고, 같은 법 제58조제1항에서는 ‘시장‧군수 등은 개발행위허가의 신청 내용이 주변 지역의 토지 이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천‧호소‧습지의 배수 등 주변 환경이나 경관과 조화를 이룰 것’ 등 제1호 내지 제4호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가를 하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제56조제1항 [별표 1의 2] 개발행위허가기준 1. 분야별 검토사항 라. 주변지역과의 관계 (1)에서는 ‘개발행위로 건축 또는 설치하는 건축물 또는 공작물이 주변의 자연경관 및 미관을 훼손하지 아니하고, 그 높이·형태 및 색채가 주변건축물과 조화를 이룰 것’, (2)에서는 ’개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변지역에 대기오염·수질오염·토질오염·소음·진동·분진 등에 의한 환경오염·생태계파괴·위해발생 등이 발생할 우려가 없을 것’을 규정하고 있다. 나. 다음으로, 이 사건 처분의 위법·부당 여부에 대하여 살펴보면, 1) 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조에 따른 개발행위허가 및 농지법 제34조에 따른 농지전용허가·협의는 그 각 요건이 불확정개념으로 되어 있어 그 각 요건에 해당하는지 여부의 판단에 관하여 행정청에 재량권이 부여되어 있다(대법원 2016. 10. 27. 선고 2015두41579 판결 참조). 재량행위에 대한 사법심사에 있어서는 행정청의 재량에 기한 공익판단의 여지를 감안하여 법원은 독자의 결론을 도출함이 없이 당해 행위에 재량권의 일탈·남용이 있는지 여부만을 심사하게 되고, 이러한 재량권의 일탈·남용 여부에 대한 심사는 사실오인, 비례·평등의 원칙 위배 등을 그 판단 대상으로 한다(대법원 2010. 2. 25. 선고 2009두19960 판결 등 참조). 2) 농지법 시행령 제71조에 따라 농업진흥지역 안의 3천 제곱미터 이상 농지전용허가에 대한 권한이 위임된 경상남도에서 농지전용 불협의되었다는 처분사유에 대하여 가) 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제92조에 의하면, 개발행위허가를 할 때, 농지법 제34조에 따른 농지전용의 허가 또는 협의를 받은 것으로 의제된다. 한편, 농지법 시행령 제33조제1항제4호 및 제5호에서는 농지전용허가의 심사기준으로 ‘경지정리 및 수리시설 등 농업생산기반정비사업 시행 여부, 해당 농지의 전용으로 인하여 인근 농지의 연쇄적인 전용 등 농지잠식 우려가 있는지의 여부 등을 참작할 때 전용하려는 농지를 계속하여 보전할 필요성이 크지 아니할 것’, ‘해당 농지의 전용이 인근 농지의 농업경영과 농어촌생활환경의 유지에 피해가 없을 것’을 규정하고 있는바, 농지법상 농지전용허가가 의제되는 개발행위허가가 위와 같은 기준을 갖추지 못한 경우 행정청은 이를 이유로 개발행위허가를 거부할 수 있다고 할 것이다. 나) 살피건대, ① 농지법 시행령 제71조에서는 농업진흥지역 안의 3천 제곱미터 이상 3만 제곱미터 미만의 농지전용에 대한 허가 및 협의에 관한 권한은 시·도지사에게 위임한다고 규정하고 있는 점, ② 이 사건 신청지는 농업진흥지역인 농업보호구역이며, 이 사건 농지전용허가 신청면적은 4,351㎡으로, 이에 대한 농지전용허가 및 협의 권한은 경상남도지사에게 있는 점, ③ 이에 경상남도지사는 태양광발전소 시설물에서 발생되는 유해물질이 소류지로 유입될 가능성이 있어 농업경영 환경 전반에 피해가 우려되는 등의 사유로 농지전용에 대하여 부동의 하였는바, 이에 대한 적법 여부는 별론으로 하고, 피청구인은 이와 같은 경상남도지사의 부동의에 따라 이 사건 처분을 한 것인 점 등을 종합적으로 고려하여 볼 때, 수 개의 처분사유 중 일부가 적법하지 않다고 하더라도 다른 처분사유로서 그 처분의 정당성이 인정되면 그 처분을 위법하다고 볼 수는 없다 할 것인바(대법원 2002. 2. 5. 선고 2001두7138 판결 참조), 그 밖의 처분사유와 별개로, 의제되는 인허가 불협의를 처분사유로 한 피청구인의 이 사건 처분에 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 보기 어렵다 할 것이다. 다. 결론 그렇다면, 청구인의 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
