1. 사건개요 가. 청 구 인 : A 나. 피청구인 : B 다. 청구내용 청구인들은 2023. 11. 6. 피청구인에게 B군 ㅁㅁ면 ○○리 ***번지 외 5필지(답, 이하 ‘이 사건 신청지’라 한다) 상에 태양광발전시설 부지조성을 목적으로 하는 개발행위허가신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였으나, 2023. 11. 22. 피청구인으로부터 아래와 같이 불허가 처분(이하‘이 사건 처분’이라 한다)을 통보받고, 그 처분의 취소를 청구한 사건이다. □불허가 사유 ○ 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제58조 및 같은 법 시행령 별표 1의2, B군 계획조례 제18조의3(태양광 발전시설에 대한 개발행위허가 기준)에 따르면 태양광발전시설을 위한 개발행위허가는 주요도로(도로법에 따른 도로 및 농어촌도로 중 면도 이상 도로)부지의 경계에서 직선거리로 500미터 안에 입지하지 아니할 것이라고 규정하고 있음 ○ 위 조항에 따라 도로부서에서 개발행위허가 적용대상 여부를 확인한 결과 신청부지 경계에서 직선거리로 500미터 내에 군도 **호선 도로확장공사 사업시행계획이 수립되어 있다는 회신을 받았음. ○ 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제58조에 의거 태양광발전시설을 위한 개발행위허가를 불허가함. |
2. 청구인 주장의 요지 피청구인은 국토계획법 제58조제1항제3호에 따라 도시‧군계획사업에 지장이 있다는 사유로 이 사건 불허가처분을 하였으나, 군도 **호선 도로확장공사 사업시행계획은 국토계획법에 따라 도시‧군관리계획결정 고시 된바 없으므로, 이를 이유로 이 사건 처분을 하는 것은 위법함. 3. 피청구인 주장의 요지 이 사건 도로는 군도**호선으로 도로법 제10조제6항에 따른 도로로서, B군 공고로 노선인정 공고된 군도임. 군도 **호선은 B군 도로건설‧관리계획 고시에 따라 도로개설 중장기계획을 수립하고 있으며, 현재 ㅁㅁ면 ○○리 952번지(신청지로부터 직선거리 500미터 미만)를 포함한 일부 구간의 확장공사 계획이 수립되어 설계 및 부지보상 협의 마무리 단계임. 국토계획법 및 B군 계획 조례에 따르면 태양광발전시설은 도로부지로부터 직선거리로 500미터 내에 입지하지 아니할 것을 규정하고 있으므로 규정에 저촉되므로 불허가함. 4. 관계법령 가. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제58조 나. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제56조 제1항 [별표1의2] 다. B군 계획조례 제B조의3 5. 인정사실 가. 청구인들은 2023. 11. 6. 아래와 같은 내용의 개발행위허가를 신청하였다. 개발행위 허가신청서 [√] 토지형질변경, 공작물설치 | ○공작물 설치 - 신청면적 : 7,375㎡ - 공작물구조 : 태양광모듈 | 무게 : 태양광 모듈 42.141ton 부피 : 태양광 모듈 5.368㎥ | ○토지형질변경 - 지적면적 : 9,028㎡ - 신청면적 : 7,375㎡ | - 개발행위목적 : 태양광발전시설 조성 |
나. 피청구인은 청구인들의 신청에 대하여 2023. 11. 17. 관련부서 의견을 조회하여 아래와 같은 내용을 회신받았다. 소관부서 | 관련규정 | 적용여부 | 사유 | 건설교통과 | B군 계획조례 제18조의3 주요도로(도로법 제10조에 따른 도로 및 농어촌도로 중 면도이상 도로로 개설이 완료되거나 사업시행계획이 수립된 도로를 말한다) 부지의 경계에서 직선거리로부터 500미터 안에 입지하지 아니할 것 | 여 | 신청부지(ㅁㅁ면 ○○리 *** 일원) 경계에서 직선거리로 500미터 이내에 군도 **호선 도로확장공사 사업시행계획 수립 |
다. 피청구인은 2023. 11. 22. 이 사건 처분을 통지하였다. □개발행위 불허가 현황 신청인 | 위치 | 목적 | 지적(㎡) | 신청내용 | 종류 | 면적(㎡) | 청구인들 | ㅁㅁ면 ○○리 ***번지 외 5필지 | 태양광발전시설 부지조성 | 9,028 | 토지형질변경 | 7,375 |
□불허가 사유 ○ 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제58조 및 같은 법 시행령 별표 1의2, B군 계획조례 제18조의3(태양광 발전시설에 대한 개발행위허가 기준)에 따르면 태양광발전시설을 위한 개발행위허가는 주요도로(도로법에 따른 도로 및 농어촌도로 중 면도 이상 도로)부지의 경계에서 직선거리로 500미터 안에 입지하지 아니할 것이라고 규정하고 있음 ○ 위 조항에 따라 도로부서에서 개발행위허가 적용대상 여부를 확인한 결과 신청부지 경계에서 직선거리로 500미터 내에 군도 **호선 도로확장공사 사업시행계획이 수립되어 있다는 회신을 받았음. ○ 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제58조에 의거 태양광발전시설을 위한 개발행위허가를 불허가함. |
라. 청구인들은 2024. 2. 19. 이 사건 행정심판을 청구하였다. 6. 판단 가. 먼저 이 사건 처분의 관계법령을 살펴보면, 1) 국토계획법 제58조제1항에서는 ‘특별시장‧광역시장‧특별자치시장‧특별자치도지사‧시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 1. 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것, 2. 도시‧군관리계획 및 제4항에 따른 성장관리방안의 내용에 어긋나지 아니할 것 등 5가지 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다.’고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 ‘제1항에 따라 허가할 수 있는 경우 그 허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 각 호의 구분에 따라 대통령령으로 정한다.’고 규정하고 있으며, 2) 같은 법 시행령 제56조 [별표 1의2] 개발행위허가기준 2. 개발행위별 검토사항 가. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 (3)에서는 ‘특정 건축물 또는 공작물에 대한 이격거리, 높이, 배치 등에 대한 구체적인 사항은 도시‧군계획 조례로 정할 수 있다.’고 규정하고 있고, B군 계획 조례 제18조의3제1항에서는 ‘영 별표 1의2에 따라 주변 경관, 환경오염, 위해발생 등을 고려하여 태양광발전시설을 위한 개발행위허가는 다음 각 호의 기준에 모두 적합하여야 한다.’고 규정하고, 같은 항 제1호에서 ‘주요 도로(도로법 제10조에 따른 도로 및 농어촌도로 정비법 제2조에 따른 농어촌 도로 중 면도이상 도로로 개설이 완료되거나 사업시행계획이 수립된 도로를 말한다) 부지의 경계에서 직선거리로 500미터 안에 입지하지 아니할 것’을 규정하고 있다. 3) 한편, 도로법 제10조에서는 도로의 종류를 1.고속국도(고속국도의 지선 포함), 2.일반국도(일반국도의 지선 포함), 3. 특별시도‧광역시도, 4. 지방도, 5. 시도, 6. 군도, 7.구도로 규정하고 있고, 같은 법 제17조에서는 ‘군수는 해당 군의 관할구역에 있는 도로 중 1. 군청 소재지에서 읍사무소 또는 면사무소 소재지에 이르는 도로, 2. 읍사무소 또는 면사무소 소재지를 연결하는 도로, 3. 제1호 및 제2호에 따른 도로 외의 도로로서 군의 개발을 위하여 특히 중요한 도로에 해당하는 도로 노선을 정하여 군도를 지정‧고시한다.’고 규정하고 있다. 나. 다음으로, 이 사건 처분의 위법·부당 여부에 대하여 살펴보면, 1) 대법원은 ‘국토계획법 제56조제1항에 의한 개발행위허가는 허가기준 및 금지요건이 불확정개념으로 규정된 부분이 많아 그 요건에 해당하는지 여부는 행정청의 재량판단의 영역에 속한다. 그러므로 그에 대한 사법심사는 행정청의 공익판단에 관한 재량의 여지를 감안하여 원칙적으로 재량권의 일탈이나 남용이 있는지 여부만을 대상으로 하고, 사실오인과 비례‧평등의 원칙 위반 여부 등이 판단 기준이 된다. 개발행위허가기준에 관하여 지방자치단체장이 가지는 광범위한 재량은, 지방자치단체가 개발행위허가에 관한 세부기준을 조례로 정함에 있어서도 마찬가지로 인정된다고 보아야 한다. 특히 오늘날과 같이 국민의 환경권과 쾌적한 환경의 중요성이 강조되는 사회에서는, 환경상 이익을 고려해야 하는 분야에서 조례의 형성의 여지가 보다 넓게 인정되어야 한다(대법원 2005. 7. 14. 선고 2004두6181판결, 대법원 2019. 10. 17. 선고 2018두40744 판결 등 참조).’고 판시하는바 이러한 판례의 법리에 따라 살펴본다. 2) 인정사실 및 제출된 자료에 따르면, 청구인들은 B군 ㅁㅁ면 ○○리 ***번지 외 5필지 상에 태양광발전시설 부지조성을 목적으로 하는 개발행위허가신청을 하였으나, 피청구인으로부터 신청부지 경계에서 직선거리로 500미터 이내에 군도 **호선 도로확장공사 사업시행계획이 수립되어 있다는 등의 사유로 2023. 11. 22. 개발행위 불허가통보를 받은 사실이 확인되는데, 가) 국토계획법에 따른 개발행위허가기준에 따르면 특정 건축물 또는 공작물에 대한 이격거리, 높이, 배치 등에 대한 구체적인 사항은 도시‧군계획 조례로 정할 수 있고, 이에 따라 B군 계획 조례 제18조의3제1항에 따르면, 국토계획법 시행령 [별표 1의2]에 따라 주변 경관, 환경오염, 위해발생 등을 고려하여 태양광발전시설을 위한 개발행위허가는 각 호의 기준에 모두 적합한 경우에 한하여 개발행위를 허가할 것을 규정하고, 그 기준의 하나로 주요 도로(도로법 제10조에 따른 도로 및 농어촌도로 정비법 제2조에 따른 농어촌 도로 중 면도이상 도로로 개설이 완료되거나 사업시행계획이 수립된 도로를 말한다) 부지의 경계에서 직선거리로 500미터 안에 입지하지 아니할 것을 규정하고 있고, 나) 도로법 제10조제6호에서는 군도를 도로의 한 종류로 규정하고, 같은 법 제17조에서는 군수는 해당 군의 관할구역에 있는 도로 중 1. 군청 소재지에서 읍사무소 또는 면사무소 소재지에 이르는 도로, 2. 읍사무소 또는 면사무소 소재지를 연결하는 도로, 3. 제1호 및 제2호에 따른 도로 외의 도로로서 군의 개발을 위하여 특히 중요한 도로에 해당하는 도로 노선을 정하여 군도를 지정‧고시한다고 규정하고 있다. 다) 살피건대, 도로는 도로로서의 형태를 갖추고, 도로법에 따른 노선의 지정 또는 인정의 공고 및 도로구역 결정‧고시를 한 때 또는 도시계획법이나 도시재개발법에서 정한 절차를 거쳐야 도로법의 적용을 받는 도로가 되는데(대법원 1992. 12. 8. 선고 92다22725 판결, 1994. 9. 30. 선고 94누2176, 2011. 5. 26. 선고 2010두28106 판결 등 참조), B군 공고에 따르면, 군도 **호선은 ◇◇-ㅁㅁ 노선으로 기점은 ㅁㅁ면 △△리 287-4번지이고, 종점은 ㅁㅁ면 ▽▽리 산125번지이며, 주요 경과지는 ㅁㅁ면 ○○리로 전체길이 3.7km로 노선 인정공고된 도로임을 확인할 수 있는 점, 2020~2024 B군 도로건설관리계획(안) 및 군도 **호선 확포장공사 관련 공문 등을 종합하면, 이 사건 신청지가 군도 **호선으로부터 직선거리 300미터 혹은 400미터 내에 입지하고 있음이 확인되므로, 국토계획법 및 2022. 4. 20. 개정된 B군 계획 조례에 따라 도로 부지의 경계에서 직선거리 500미터 안에 입지하지 아니하여야 하는 개발행위허가조건을 충족하지 못한 사실이 명백하므로, 이 사건 처분에 달리 위법함은 없다 할 것이다. 3) 청구인들은 피청구인이 국토계획법 제58조제1항제3호에 따른 ‘도시‧군계획사업 시행에 지장이 없을 것’에 저촉되어 이 사건 처분을 하였으나, 군도 **호선 도로확장공사 사업시행계획이 국토계획법에 따른 결정‧고시가 없는 도시‧군관리계획이어서 이 사건 처분이 위법하다고 주장하나, 이는 청구인들이 이 사건 처분의 근거 법령을 오인한 것으로 보이므로 청구인들의 주장은 이유 없다. 다. 결론 그렇다면, 청구인의 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
