이 사건 토지의 지목은 답이나 현재 도로로 사용되고 있음이 확인되는데, 이 사건 토지를 포함한 8필지 상에 전용목적을 공장시설로 하는 농지전용협의가 있었으며, 해당 전용협의 건은 그 목적에 따라 공장시설이 설치되어 공장등록이 완료된 사실이 확인되는바, 이 사건 토지는 농지로서의 기능과 현황을 상실하고 도로부지로 이용되고 있고, 이 사건 토지가 목적사업에 따라 전용이 완료된 농지임을 배제할 만한 객관적이 사실이 없는 이상 이 사건 토지는 농지법상 농지에 해당한다고 보기 어려움. 이 사건 토지를 경매로 낙찰받은 청구인은 농지법에서 규정한 농지에 해당하지 않는다는 구체적인 사유가 기재된 문서가 필요하다 할 것이므로 피청구인은 청구인의 신청에 대하여 구체적인 사유를 명시하여 발급해야 할 필요성이 인정됨.

경남행심 제2024-95호

농지취득자격증명 신청 반려통지 취소 등 심판청구사건

A

B

가. 농지법 제2조, 제8조

나. 농지취득자격증명발급심사요령(농림축산식품부예규 제59호) 제9조

피청구인이 2024. 3. 14. 청구인에게 한 농지취득자격증명 신청 반려통지를 취소하고, 미발급 사유를 다시 기재하여 통지한다.

주문과 같다.

1. 사건개요

가. 청 구 인 : A

나. 피청구인 : B

다. 청구내용

청구인은 B군 ○○면 ◇◇리 ***번지 외 2필지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다) 경매물건의 최고가 매수신고인으로 2023. 12. 4. 피청구인에게 농지취득자격증명의 발급을 신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)하였으나, 2024. 3. 14. 피청구인으로부터 다음과 같은 사유로 농지취득자격증명 미발급 통지처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다) 통보를 받고, 그 처분의 취소와 미발급사유를 농지법상 농지에 해당되지 아니한다는 내용으로 변경할 것을 청구한 사건이다.

2. 청구인 주장의 요지

이 사건 토지는 적법한 전용허가를 거쳐 진입도로로 이용돼 왔으므로 농지에 해당하지 아니하여 농지취득자격증명 발급대상인 농지가 아니며, 판례에서도 공부상 지목이 농지라하더라도 농지로서의 현상을 상실하고 그 상실한 상태가 일시적이라고 볼 수 없다면 더 이상 농지에 해당하지 않는다고 판단하고 있음.

3. 피청구인 주장의 요지

청구인은 이 사건 농지의 취득 목적을 주말체험 영농으로 기재하였으나, 이 사건 토지는 그에 적합하지 않은 상태이므로 원상복구가 필요하나, 청구인의 농지원상복구에 대한 계획 제출 없이 미발급 통지 공문수령이 목적임을 밝혀 신청서를 거짓으로 작성하여 제출한 것으로 판단하였음.

현장 확인 결과, 이 사건 토지는 아스콘 포장되어 마을안길 및 인근 공장 출입로로 이용되고 있으며, 특히 2007. 12. 31. 공장설립 목적으로 농지전용협의대장에 포함되어 있으나, 공장설립 후 준공(지목변경)이 완료되지 않았을 뿐 현재 도로로 이용되고 있어 형상 변경이 일시적이거나 원상회복이 용이하지 않다고 판단하였으며, 청구인의 주말체험 영농계획의 실현 가능성이 현저히 낮을 것으로 판단하여 한 적법한 처분임.

4. 관계법령

가. 농지법 제2조, 제8조

나. 농지취득자격증명발급심사요령(농림축산식품부예규 제59호) 제9조

5. 인정사실

가. 피청구인은 2024. 3. 6. 청구인이 제출한 이 사건 신청을 접수하였다.

다. 피청구인은 2024. 3. 14. 이 사건 처분을 통보하였다.

라. 청구인은 2024. 3. 19. 이 사건 행정심판을 청구하였다.

6. 판단

가. 먼저 이 사건 처분의 관계법령을 살펴보면,

1) 농지법 제2조제1호에 따르면 ‘농지’란 전‧답‧과수원, 그 밖에 법적 지목(地目)을 불문하고 실제로 농작물 경작지 또는 대통령령으로 정하는 다년생식물 재배지로 이용되는 토지와 가목의 토지의 개량시설과 가목의 토지에 설치하는 농축산물 생산시설로서 대통령령으로 정하는 시설의 부지를 농지로 정의하고 있고, 같은 법 제8조에서는 ‘농지를 취득하려는 자는 농지 소재지를 관할하는 시장, 구청장, 읍장 또는 면장에게서 농지취득자격증명을 발급받아야 한다.’고 규정하고 있다.

2) 농지취득자격증명발급심사요령(2022. 8. 16. 농림축산식품부예규 제59호, 이하 ‘심사요령’이라 한다) 제9조제3항에서는 ‘시‧구‧읍‧면의 장은 신청인이 제8조의 농지취득자격증명발급요건에 부합되지 아니하는 경우에는 제1항에 따른 발급 기간 이내에 미발급 사유를 다음 각 호 예시와 같이 구체적으로 명시하여 신청인에게 문서로 통보하여야 한다.’고 규정하고 있고, ‘1. 신청대상 토지가 법 제2조제1호에 따른 농지에 해당하지 아니하는 경우: 신청대상 토지가 농지법에 의한 농지에 해당되지 아니함(종전의 농지의 보전 및 이용에 관한 법률 시행일인 1973. 1. 1. 이전부터 농작물의 경작 또는 다년생식물 재배지 외의 용도로 이용되고 있는 토지 등 해당 사유를 기재)’, ‘2. 신청대상 농지가 농지취득자격증명을 발급받지 아니하고 취득할 수 있는 농지인 경우: 신청대상 농지는 농지취득 농지취득자격증명을 발급받지 아니하고 취득할 수 있는 농지임(농지전용 협의를 마친 도시지역 안의 주거지역의 농지를 취득하는 경우 또는 법 제6조제2항제4호에 따른 상속으로 농지를 취득하는 경우 등 해당 사유를 기재)’ 등 4가지 예시를 규정하고 있다.

나. 다음으로, 이 사건 처분의 위법·부당 여부에 대하여 살펴보면,

1) 인정사실에 따르면, 청구인은 이 사건 토지 경매물건의 최고가 매수신고인으로 지목이 답인 이 사건 토지의 취득을 위하여 2024. 3. 6. 피청구인에게 취득원인을 경락으로, 취득목적을 주말‧체험영농으로 기재하여 농지취득자격증명 신청서를 접수하였으며, 이에 피청구인은 2024. 3. 13. B군 농지위원회를 개최하고 현재 마을 진입도로로 이용 중에 있어 농업경영실현이 불가능함을 사유로 청구인의 농지취득자격증명 심사를 부결하였으며, 이에 2024. 3. 14. 청구인에게 이 사건 처분을 한 것으로 확인된다.

2) 대법원에서는 “농지법 제2조는 농지라 함은 ‘전‧답, 과수원, 그 밖에 법적 지목을 불문하고 실제로 농작물 경작지 또는 다년생식물 재배지로 이용되는 토지(제1호가목)’로, 농지의 전용이라 함은 ‘농지를 농작물의 경작이나 다년생식물의 재배 등 농업생산 또는 농지개량 외의 용도로 사용하는 것(7호)’으로 각 규정하고 있으므로, 어떠한 토지가 농지인지 여부는 공부상의 지목 여하에 불구하고 당해 토지의 사실상의 현상에 따라 가려야 하는 것이고, 따라서 그 토지가 공부상 지목이 전으로 되어 있다고 하여도 농지로서의 현상을 상실하고 그 상실한 상태가 일시적이라고 볼 수 없다면 그 토지는 더이상 ‘농지’에 해당하지 않게 된다(대법원 2009. 4. 16. 선고 2007도6703 전원합의체 판결 참조).”고 판시하는바, 이러한 판례의 법리에 따라 이 사건 토지가 농지법 제2조에서 규정한 농지에 해당하는지를 살펴보면,

이 사건 토지의 지목은 답이나 현재 도로로 사용되고 있음이 확인되는데, 제출된 자료 및 직권으로 조사한 사실에 따르면, 이 사건 토지를 포함한 B군 ○○면 ◇◇리 ***번지 외 8필지 상에 공장설립을 위해 전용목적을 공장시설로 하는 농지전용협의(일련번호 200*-000***호)를 거친 사실이 확인되고, 해당 전용협의 건은 그 전용목적에 따라 공장시설이 설치되어 공장등록이 완료된 사실이 확인되는바, 이 사건 토지는 적법한 농지전용 절차에 따라 공장이 설립된 2008년 이후부터 농지로서의 기능과 현황을 상실하고 도로부지로 이용되고 있고, 피청구인이 C지방법원 지원의 경매물건 사실조회에 대하여 이 사건 토지가 2008. 2. 28. 전용허가를 받은 필지임에도 이를 농지취득자격증명이 필요한 농지라고 판단한 것을 다소 납득하기 어렵다는 사정은 별론으로 하더라도, 이 사건 토지가 목적사업에 따라 전용이 완료된 농지임을 배제할 만한 객관적인 사실이 없고, 나아가 피청구인 역시 이 사건 토지의 형상변경 상태가 일시적이지 않고 원상회복이 용이하지 않다고 판단한 점을 비추어 볼 때 이 사건 토지는 농지법상 농지에 해당한다고 보기 어렵다.

3) 토지의 실제 현황이 농지법 제2조제1호가 규정한 농지에 해당하지 않는 경우에는 농지취득자격증명을 첨부하지 않고 그와 같은 사실을 증명하는 시‧군‧구‧읍‧면장이 발행한 서면을 첨부하여 등기 신청을 할 수 있으나, 농지가 아님을 증명하는 서면에는 그 토지가 농지법이 규정한 농지에 해당하지 않는다는 사유가 구체적으로 기재되어야 있어야 하고(대법원 2012. 7. 31.자 2012마336 결정), 심사요령 제9조제3항에 의하면, 면장 등은 신청인의 신청이 자격증명발급요건에 부합되지 아니하는 경우에는 미발급 사유를 구체적으로 명시하여 신청인에게 문서로 통보하여야 하는데, 신청대상 토지가 농지에 해당하지 아니하는 경우 심사요령 제1호에 따라 농지에 해당되지 아니하는 사유를 명시하여 문서로 통보하여야 한다고 규정하는바, 이 사건 토지가 농지법상 농지에 해당하지 않는다고 봄이 타당한 이상 피청구인이 이 사건 토지에 대하여 심사요령 제9조제3항제1호와 달리 이유를 기재하여 한 이 사건 처분은 위법하고, 나아가 경매를 통하여 이를 취득하고자 하는 청구인은 해당 법원에 당해 토지가 실제 농지가 아니라는 관할 행정관청의 증명서를 첨부하여 제출하여야 하므로 심사요령 제9조제3항제1호에 규정된 사유가 기재된 농지취득자격증명 거부처분서가 그 증명서에 해당한다 할 것(대구지방법원 2019. 1. 17. 2018구합1109 판결 참조)이어서 피청구인은 청구인의 이 사건 신청에 대하여 구체적인 사유를 명시하여 이를 발급해야 할 필요성이 인정된다 할 것이다.

4) 한편, 피청구인은 청구인이 이 사건 토지를 주말‧체험영농을 목적으로 신청하였으나, 원상복구계획서를 제출하지 않고 미발급 통지 공문수령이 목적임을 밝혀 영농계획서를 거짓으로 작성하여 제출한 것으로 그 계획의 실현 가능성이 현저히 낮다고 판단하였으며, 이 사건 토지는 공장설립 후 준공완료(지목변경) 되지 않은 채로 도로로 이용되고 있는 농지로서 청구인이 농지전용을 목적으로 한 신청을 한다면 이를 검토할 수 있다고 주장하나,

피청구인도 이 사건 토지의 형상 변경이 일시적이거나 원상회복이 용이하지 않다는 점에 이견이 없으나 이 사건 토지를 농지라고 본 것은 앞서 살펴본 바와 같이 납득하기 어렵고, 지목변경은 공간정보관리법에 따라 지목변경의 사유가 발생한 날로부터 일정 기간 내에 지적소관청에 그 변경을 신청하여야 하는 별도의 절차라 할 것이지 농지전용의 준공이 지목변경을 의미하는 것이라 볼 수는 없으므로 적법한 농지전용 절차를 거친 이 사건 토지에 청구인이 농지전용을 목적으로 하여 새로운 신청을 하여야 한다는 주장 역시 이유 없다.

다. 결론

그렇다면, 청구인의 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 이를 모두 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다.

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농지취득자격증명 신청 반려통지 취소 등 심판청구사건