가축사육법에 따른 가축분뇨배출시설 변경허가는 재량행위에 해당하여, 처리시설의 설치기준 등을 충족하는 경우에도 반드시 이를 허가하여야 하는 것은 아니고, 자연과 주변 환경에 미칠 수 있는 영향 등을 고려하여 그 허가여부를 결정할 수 있는바 이 사건 신청지로 축사가 이전될 경우 주변 인가에 축산 악취 등으로 생활환경 저해 우려가 있다는 피청구인의 처분사유에 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 보기 어렵다고 한 사례

경남행심 제2024-108호

가축분뇨배출시설 변경 불허가처분 취소 심판청구사건

A

B

가. 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률 제8조, 제11조, 제18조

나. 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률 시행규칙 제5조

다. ◇◇군 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례 제2조 별표

청구인의 청구를 기각한다.

피청구인이 2024. 3. 4. 청구인에게 한 가축분뇨배출시설 변경 불허가처분을 취소한다는 재결을 구함.

1. 사건개요

가. 청 구 인 : A

나. 피청구인 : B

다. 청구내용

청구인은 ◇◇읍 ♤♤리 ♧♧번지 상에서 축사(우사, 허가면적 642㎡, 이하 ‘이 사건 기존 축사’라 한다)를 운영하고 있는 자로, 이 사건 기존 축사를 ♤♤리 ☆☆번지 외 2필지(이하 ‘이 사건 신청지’라 한다)로 이전하기 위하여 2024. 2. 26. 피청구인에게 소재지 변경을 내용으로 하는 가축분뇨배출시설 변경허가 신청(신청면적 825.5㎡, 이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였으나, 2024. 3. 4. 피청구인으로부터 아래와 같은 사유로 가축분뇨배출시설 변경 불허가처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 통보받고, 그 처분의 취소를 청구한 사건이다.

2. 청구인 주장의 요지

기존축사에서 20∼30년 한우를 사육하여 왔으나 건축물 노후화로 인하여 친환경 축사로 재축할 필요성이 있음에도 가축사육제한(모든 축종 제한), 특히 상대보호구역으로 학교가 인접하여 있어, 여건상 재축하기가 여의치 않았음. 이에 이 사건 신청지는 목장용지에 동식물관련시설이 현재 소재하고 있어, 신청을 하게 되었는데, 그 당시 허가취소를 받았던 사람은 청구인과는 아무런 관계가 없고, 이 사건 변경신청과도 관계가 없음에도 구체적 사유 적시도 없이 청구외인에 대한 배출시설 허가가 취소되었다는 사실만 적시하여 변경신청을 불허가하는 것은 위법함. 기존 축사를 이전하고 ◇◇군 조례 규정에서 허용하고 있는 만큼만 증축하려는 것인데, 피청구인은 허가취소된 배출시설을 기반으로 허가신청하였다고 사실오인하여 이 사건 처분을 하였음. 기존 축사보다 목장용지인 이 사건 신청지의 한우 사육 조건이 훨씬 양호한 상황이며, 학교와도 거리를 두게 됨으로써 인근 주민들도 축사 이전을 선호하고 있는 실정임. ◇◇군 조례에서 가축사육제한구역이라도 기존축사의 이전은 허용하고 있음에도 피청구인은 이를 고려하지 않았으며. 신규허가 신청이 아닌 기존 축사의 이전에 해당하므로 그에 따른 공익과 사익 등을 비교형량하였어야 함에도 이를 고려하지 않았음.

3. 피청구인 주장의 요지

이 사건 신청은 변경허가 대상이며, 주변 여건 등을 종합적으로 고려해야 하는 재량행위임. 청구인의 기존 축사는 2006년 준공 허가를 득한 시설로서 변경허가를 득하지 않고 배출시설을 증축·사육하였고, 무허가 축사 적법화 기간 동안 미완료하여 건축물 철거 등 후속조치를 이행하고 있는 상황에서 2017년도 당시 이 사건 신청지를 매입, 이전 허가를 신청하였음. 그러나 신청지 축사는 3년 이상 사육하지 않았었고, 청구인이 지위승계 신고를 하지 않아 청구외인에게 허가취소를 하였으며, 그 처분의 적법성은 판결로서 확정됨. 이 사건 신청지는 모든 축종 사육이 제한되는 구역이며, 기허가된 배출시설의 허가취소로 재입지가 제한되며, ’17년 당시에도 주민들은 악취 등의 피해를 호소하였으며, 이 사건 신청지와 단독주택의 거리는 3∼4m 정도밖에 되지 않아 오히려 기존 축사를 유지하는 것이 더 타당하다 할 것임.

4. 관계법령

가. 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률 제8조, 제11조, 제18조

나. 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률 시행규칙 제5조

다. ◇◇군 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례 제2조 별표

5. 인정사실

가. 피청구인은 2017. 9. 27. 청구외인에게 ‘정당한 사유없이 3년 이상 가축사육을 하지 아니한 경우’라는 사유로 가축분뇨배출시설 허가 취소 통보를 하였다.

나. 청구인은 2024. 2. 26. 피청구인에게 아래와 같이 가축분뇨배출시설 변경 허가 신청을 하였다.

다. 피청구인은 2024. 3. 4. 청구인에게 아래와 같이 이 사건 처분을 하였다.

라. 청구인은 2024. 4. 1. 이 사건 행정심판 청구를 하였다.

6. 판단

가. 먼저, 이 사건 처분의 관계 법령을 살펴보면,

1) 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률(이하 ‘가축분뇨법’이라 한다) 제11조제1항에서는 ‘대통령령으로 정하는 규모 이상의 배출시설을 설치하려고 하거나 설치ㆍ운영 중인 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 배출시설의 설치계획(가축분뇨처리 및 악취저감에 관한 사항을 포함한다)을 갖추어 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다.’라고 규정하고, 같은 조 제2항에서는 ‘제1항에 따라 허가를 받은 자가 환경부령으로 정하는 중요 사항을 변경하려는 때에는 변경허가를 받아야 하고, 그 밖의 사항을 변경하려는 때에는 변경신고를 하여야 한다.’라고 규정하고 있다.

2) 이에 가축분뇨법 시행규칙 제5조제1항에서는 ‘제1항에 따라 허가를 받은 자가 환경부령으로 정하는 중요 사항을 변경하려는 때에는 변경허가를 받아야 하고, 그 밖의 사항을 변경하려는 때에는 변경신고를 하여야 한다.’라고 규정하고, 제3호에서는 ‘배출시설이나 처리시설의 소재지를 변경하는 경우’를 규정하고 있으며, 같은 조 제2항에서는 ‘제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항을 변경하려는 자는 별지 제2호서식의 배출시설 변경허가신청서에 별지 제3호서식의 배출시설 설치허가증과 그 변경내용을 증명할 수 있는 서류를 첨부하여 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 제출하여야 한다.’라고 규정하고 있다.

나. 다음으로 이 사건 처분의 위법·부당 여부를 살펴보면,

1) 가축분뇨법의 입법목적, 관련 법령의 체제·형식과 문언, 특히 가축분뇨법 제11조 제1항, 제2항에서 배출시설 설치허가와 변경허가의 기준을 따로 구체적으로 정하고 있지는 않은 사정 등을 종합하면, 가축분뇨법에 따른 처리방법 변경허가는 허가권자의 재량행위에 해당한다. 허가권자는 변경허가 신청 내용이 가축분뇨법에서 정한 처리시설의 설치기준(제12조의2 제1항)과 정화시설의 방류수 수질기준(제13조)을 충족하는 경우에도 반드시 이를 허가하여야 하는 것은 아니고, 자연과 주변 환경에 미칠 수 있는 영향 등을 고려하여 허가 여부를 결정할 수 있다. 가축분뇨 처리방법 변경 불허가처분에 대한 사법심사는 법원이 허가권자의 재량권을 대신 행사하는 것이 아니라 허가권자의 공익판단에 관한 재량의 여지를 감안하여 원칙적으로 재량권의 일탈ㆍ남용이 있는지 여부만을 판단하여야 하고, 사실오인과 비례ㆍ평등원칙 위반 여부 등이 판단 기준이 된다(대법원 2021. 6. 30. 선고 2021두35681 판결 참조).

2) 환경의 훼손이나 오염을 발생시킬 우려가 있다는 것을 처분사유로 하는 가축분뇨 처리방법 변경 불허가처분의 재량권 일탈ㆍ남용 여부를 심사할 때에는 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률의 입법 취지와 목적, 자연환경과 환경권의 보호에 관한 각종 규정의 입법 취지, 구체적 지역 상황과 상반되는 이익을 가진 이해관계자들 사이의 권익 균형 등을 종합하여 신중하게 판단하여야 한다. 그리고 ‘환경오염 발생 우려’와 같이 장래에 발생할 불확실한 상황과 파급효과에 대한 예측이 필요한 요건에 관한 허가권자의 재량적 판단은 그 내용이 현저히 합리성을 잃었다거나 상반되는 이익이나 가치를 대비해 볼 때 형평이나 비례의 원칙에 뚜렷하게 배치되는 등의 사정이 없는 한 폭넓게 존중하여야 한다. 또한 처분이 재량권을 일탈ㆍ남용하였다는 사정은 처분의 효력을 다투는 자가 주장ㆍ증명하여야 한다(대법원 2017. 3. 15. 선고 2016두55490 판결 참조).

3) 우선, 청구인은 이 사건 신청이 ◇◇군 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례(이하 ‘이 사건 조례’라 함) 제2조제2항제6호 및 제3항에서 허용하고 있는 가축분뇨배출시설의 이전과 30% 이내의 증축에 해당하므로 이 사건 처분이 위법하다고 주장하나,

위 판례의 법리에 따라 살피건대, 이 사건 처분은 가축분뇨법에서 정한 처리시설의 설치기준 충족 여부뿐만 아니라 자연과 주변 환경에 미칠 수 있는 영향 등을 고려하여 허가여부를 결정할 수 있는 재량행위이므로 이 사건 신청이 이 사건 조례에서 허용하고 있는 가축사육제한구역 내 기존 축사의 이전과 증축에 해당한다는 사정만으로, 피청구인이 이 사건 신청에 따른 허가를 하여야 하는 것은 아니다.

4) 다음으로, 청구인은 청구외인에 대한 이 사건 신청지상의 가축분뇨배출시설 허가취소 처분은 청구인과 관련이 없으므로 이 사건 신청에 대한 불허가 처분사유가 될 수 없으며, 기존 축사의 인근 주민들도 축사의 이전을 선호하는 등 기존 축사의 이전으로 달성하게 될 공익과 사익을 비교·형량하지 않았으므로 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용하여 위법하다고 주장한다.

살피건대, ① 2017. 9. 27. 이 사건 신청지 상의 가축분뇨배출시설 허가취소 처분이라는 처분사유만으로 가축분뇨배출시설의 변경 허가여부를 판단하는 기준이 될 수는 없다 할 것이나, 이 사건 처분서에는 축사 운영 시 주변 인가에 축산 악취 등으로 생활환경 저해 우려가 있다는 사유도 기재되어 있고, 앞서 본 바와 같이 이 사건 신청에 대한 허가는 재량행위에 해당하여 행정청으로서는 중대한 공익상의 필요가 있다면 이 사건 신청을 불허가할 수 있는 점, ② 가축분뇨법 제8조제1항 및 이 사건 조례는 인근 주민의 생활환경을 보전하기 위하여 일정한 지역에서 가축사육 자체를 제한하고자 하는 취지이고, 이 사건 신청지는 기존 축사의 입지와 동일하게 가축사육제한구역(모든 축종)에 해당하여, 청구인이 이 사건 신청지 상의 허가취소된 기존 축사(돈사)와는 축종을 달리하고, 악취저감대책을 수립한다는 사정만으로는 이 사건 처분사유가 가축분뇨법의 입법목적과 공익에 비추어 현저히 부당하다고 볼 수 없는 점, ③ 이 사건 신청지와 폭 3∼4m의 도로를 사이에 두고 단독주택 1채가 위치하고 있어, 이 사건 신청지로 기존 축사가 이전할 경우 침해되는 인근 주민의 환경상의 이익을 결코 가볍게 볼 수 없는 점을 고려해볼 때, 피청구인이 이 사건 신청에 대한 허가여부를 판단함에 있어 공익과 사익의 비교를 해태하였다고 볼만한 사정은 없다. 따라서 이 사건 처분에 재량권을 일탈·남용한 위법은 없다 할 것이다.

다. 결론

그렇다면, 청구인의 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.

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가축분뇨배출시설 변경 불허가처분 취소 심판청구사건