1. 사건개요 가. 청 구 인 : A 나. 피청구인 : B 다. 청구내용 청구인은 2018. 2. 12. □□ 진입도로(△△교) 개설공사(이하 ‘이 사건 공사’ 라고 한다)를 청구 외 ●●토건(주)과 공동도급하고 2021. 2. 28. 준공하였으나, 피청구인이 2024. 3. 8. 벌점심의위원회의 심의를 거쳐 ‘철근의 배근․조립 및 강구조의 조립․용접․시공 상태의 불량’의 부실시공을 사유로 벌점 3점 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다)을 하자, 그 처분의 취소를 청구한 사건이다. 2. 청구인 주장의 요지 ① 피청구인은 이 사건 공사에 대하여 설계도서 등이 작성되기 전 지반조사를 한 사실이 없고, 이처럼 피청구인은 지반조사를 하지 않고 설계한 도면으로 시공사와 공사계약을 체결하였고, 그로 인한 하자가 거더 처짐에 대한 횡균열 등에 영향을 미쳤음을 배제할 수 없음 ② 이 사건 공사의 건설자재는 피청구인과 협의하여 선정한 것이고, 이 사건 공사와 관련하여 주요 구조부의 시공 불량이 인정되지 않는데, 이 사실은 ○○○○○기술(주)의 안전점검용역결과 벌점심의위원회에서도 인정된 사실이고, 그 이후 피청구인이 수의계약으로 (주)◇◇에게 맡긴 안전점검용역(계약금액 82,270,100원) 결과는 피청구인의 입장을 대변한 것에 불과하여 그 검사 결과에 신뢰성을 부여할 수 없는바, 청구인은 (주)◇◇의 안전점검용역에 있어서 절차상 참여권을 부여받지 못하였음. ③ 피청구인이 주장하고 있는 사안은 준공 처리 전 이를 보수할 수 있는 ‘하자’라고 봄이 상당하고, 이를 넘어서 건설공사의 안정성을 훼손하거나 사람의 신체나 재산에 위험을 초래하는 부실공사라고 보기 어렵움. ④ 청구인은 피청구인과 협의된 건설자재를 사용하였으며, 청구인은 이 사건 공사를 성실하게 수행하였음. ⑤ 부실시공이라고 보더라도 공사계약에서 정한 의무(채무불이행 내지는 하자보수의무 등)를 청구인과 ●●토건(주)이 부담해야 하는 것과 건설기술진흥법이 정한 부실벌점이라는 행정상 제재는 구별되어야 하는 것인바, 이 사건 공사의 PSS Beam 제작 및 설치를 담당한 곳은 주식회사 ◆◆◆◆이므로, 이 부분 부실시공이 인정된다면 그에 따른 행정상 제재 즉, 부실벌점 처분은 청구인과 ●●토건(주)이 아닌 주식회사 ◆◆◆◆에게 부과되어야 할 것임. ⑥ 이 사건 처분은 건설기술진흥법제53조 등이 정한 시공상태의 불량이 인정되지 아니하거나 그에 따른 책임을 청구인에게 물을 수 없는 경우에 해당하여이 사건 처분은 위법함. 3. 피청구인 주장의 요지 ① 행정심판 대상은 행정청의 처분이나 부작위여야 하는데 벌점부과 행위가 행정처분인가에 대해 ‘처분에 해당되지 않는다’는 판례(서울고등법원 2019누53626)가 있어, 청구인의 신청사건이 행정심판의 대상이 되는 행정처분이 아닌 것으로 판단됨. ② 이 사건 사업의 부실벌점 부과는 『건설기술진흥법』 제53조(건설공사의 등의 부실측정) 및 동법 시행령 제87조(건설공사 등의 부실 측정에 따른 벌점 부과 등) 시행령 제87조의3(벌점심의위원회)에 따른 벌점 부과를 위해 국토교통부는 『벌점제도 운영매뉴얼』과 『벌점심의위원회 운영규정』에 따라 부실벌점을 부과하였음. ③ 청구인은 이 사건 사업의 하자에 대해 “부실시공”이 아니라고 행정심판 청구서의 청구 이유에서 주장을 하고 있으나 피청구인이 요청한 수십차례의 하자보수 요청에 일절 대응 및 어떤 의견도 제시하지 않았으며, “벌점심의위원회 개최에 따른 의견서 제출 요청”에 의견서도 제출하지 않았음. ④ 청구인의 공동도급사가 제출한 의견서는 벌점심의위원회 개최 당시 벌점심의위원들 심의 결과 “부실시공”으로 과반수가 “부실시공”으로 의결을 하였으며, 피청구인이 ◎◎경찰서에 고발 조치한 “이 사건 공사 부실시공에 따른 고발”결과 ☆☆지방검찰청 ★★지청에서 『건설기술진흥법위반』으로 “구약식” 처분을 하였고 현재도 ☆☆지방검찰청 ★★지청에서는 이 사건 사업의 부실시공에 대해 공사 진행의 전체적인 과정을 수사중에 있음. ⑤ 준공된 지 2년을 좀 넘긴 교량이 상태등급 C에 주요 부재인 거더가 상태등급 D등급과 연속부 구조 안전성 해석결과 NG를 받은 교량이 부실시공이 아니라는 주장은 피청구인과 청구인의 공동도급사가 시행한 정밀진단결과에서와 같이 이유가 없음을 알 수 있음. ⑥ 이 사건 공사는 피청구인과 청구인이 계약하여 시행하였으며, 하도급사는 청구인과 청구인의 공동도급사와 하도급 계약을 하여 공사를 시행한 바 부실시공에 따른 하도급사와 신청인과의 책임소재는 향후 청구인과 하도급사 간의 문제로서 금번 벌점 부과와는 무관할 일로 판단됨. 4. 관계법령 가. 건설기술진흥법 제53조, 나. 건설기술진흥법 시행령 제87조, 제87조의2, 제87조의3 다. 건설기술진흥법 시행규칙 제47조 5. 인정사실 가. 청구인은 2021. 2. 28. 이 사건 공사를 준공(준공감사일 2021. 3. 10.)하였으나, 피청구인은 2021. 9. 30. 청구인 및 청구 외 ●●토건(주)에게 하자 보수 및 현장점검을 요청하였다. 나. 피청구인은 2022. 11. 7. 청구 외 (주)◇◇과 △△대교 정밀안전진단용역 계약을 하였다. 다. 피청구인은 2022. 11. 21. 청구인 및 청구 외 ●●토건(주)에 이 사건 공사 관련 벌점심의위원회 개최 계획에 따른 의견서 서식을 사전 송부하였고, 주요 내용은 다음과 같다. ○ 제목 : 이 사건 공사 관련 벌점심의위원회 개최 계획에 따른 의견서 서식 사전 송부 3. 귀사에서 시공한 이 사건 공사 하자 발생에 따라 현재 정밀진단용역이 진행 중에 있으며, 용역 진행 중 또는 완료 후 벌점심의위원회 개최를 계획하고 있습니다. 4. 이에, 벌점심의위원회 개최에 따른 의견서를 사전에 송부하오니 준비하여 주시기 바라고, 제출기한은 추후 통보하도록 하겠습니다. |
라. 피청구인은 2023. 2. 23. 벌점 등 처분 심의위원회 구성·운영 계획을 수립하였고, 2023. 3. 13. 이 사건 공사 정밀안전진단 용역이 완료되었다. 마. 피청구인은 2023. 4. 24. 청구인과 청구 외 ●●토건(주)에 벌점심의위원회(벌점30점) 개최에 따른 의견서 제출 요청하였고, 청구 외 ●●토건(주)은 2023. 5. 23. 벌점 0점 의견서를 제출하였으나, 청구인은 의견서를 제출하지 않았다. 바. 피청구인은 2023. 6. 29. 벌점심의위원회를 개최하고, 2023. 6. 30. 그 결과를 청구인과 청구 외 ●●토건(주)에 통보하였다. 사. 피청구인은 2023. 12. 28. 청구인과 청구 외 ●●토건(주)에 2차 벌점심의위원회(벌점8점) 개최에 따른 의견서 제출 요청하였고, 청구 외 ●●토건(주)는 2024. 1. 30. 벌점 0점 의견서를 제출하였으나, 청구인은 의견서를 제출하지 않았다. 아. 피청구인은 2024. 3. 8. 2차 벌점심의위원회를 개최하고, 그 결과에 따라 이 사건 처분을 청구인에게 통보하였다. 자. 청구인은 2024. 6. 25. 이 사건 행정심판을 청구하였다. 6. 판단 가. 먼저 피청구인의 본안 전 항변(심판청구의 적법 여부)에 대하여 살펴보면 1) 건설기술진흥법에서 말하는 발주청은 건설사업자 등이 건설공사를 성실하게 수행하지 아니함으로써 부실공사가 발생하였거나 발생할 우려가 있는 경우 부실의 정도를 측정하여 벌점을 주어야 하고, 이후 벌점을 받은 자에게는 발주청이 건설공사 등을 위하여 실시하는 입찰 시 그 누적된 벌점에 따라 불이익을 주어야 한다(건설기술진흥법 제53조제1항, 제2항). 건설기술 진흥법 시행령 제87조제5항 별표 8 제4호는 누적된 벌점에 따라 입찰참가자격 사전심사에서 일정한 점수를 감점하는 불이익을 예정하고 있다. 이처럼 벌점을 부여하는 취지는 건설공사의 품질을 높이고 안전을 확보함으로써 공공복리의 증진과 국민경제의 발전에 이바지하기 위함이다(건설기술진흥법 제1조). 2) 이러한 관련 법령 등의 내용을 고려하건대, 이 사건 처분은 건설공사의 품질을 높이고자 발주청인 피청구인이 성실하게 수행되지 아니한 건설공사에 대하여 관련 법령 등이 정한 기준을 적용하여 벌점을 부여한 것으로서 그 취지 및 주체·내용·형식·절차 등이 전형적인 행정처분, 즉 행정청이 구체적 사실에 관한 법 집행으로서 공권력을 행사한 경우와 가깝다. 이 사건 처분이나 동종의 처분으로 청구인에게 건설기술진흥법에 따른 벌점이 누적된다면 향후 같은 법에서 말하는 발주청이 건설공사 등을 위하여 실시하는 입찰에서 입찰참가자격을 불리하게 평가받는 불이익을 입게 되므로 피청구인들이 입을 불이익과 이 사건 처분 사이에 실질적 견련성도 있다. 이러한 사정을 모두 고려하여 볼 때 이 사건 처분은 행정심판의 대상이 되는 행정처분에 해당하므로(대법원 2020. 1. 16. 선고 2019다264700 판결, 대법원 2020. 4. 9. 선고 2015다34444 판결 등 참조), 피청구인의 이 사건 심판청구의 적법 여부에 대한 본안 전 항변은 이유 없다할 것이다. 나. 다음으로, 이 사건 처분의 위법·부당 여부에 대하여 살펴보면, 1) 관계법령 가) 건설기술진흥법 제53조제1항은 국토교통부장관, 발주청(「사회기반시설에 대한 민간투자법」에 따른 민간투자사업인 경우에는 같은 법 제2조제5호에 따른 주무관청을 말한다. 이하 이 조에서 같다)과 인ㆍ허가기관의 장은 건설사업자, 주택건설등록업자, 건설엔지니어링사업자 및 이에 고용된 건설기술인 또는 건축사가 건설엔지니어링, 건축설계, 「건축사법」 제2조제4호에 따른 공사감리 또는 건설공사를 성실하게 수행하지 아니함으로써 부실공사가 발생하였거나 발생할 우려가 있는 경우 및 제47조에 따른 건설공사의 타당성 조사(이하 “타당성 조사”라 한다)에서 건설공사에 대한 수요 예측을 고의 또는 과실로 부실하게 하여 발주청에 손해를 끼친 경우에는 부실의 정도를 측정하여 벌점을 주어야 한다고 정하고 있다. 나) 건설기술진흥법 시행령 제87조제2항은 건설엔지니어링, 건축설계(「건축사법」 제2조제3호에 따른 설계를 말한다), 공사감리(「건축사법」 제2조제4호에 따른 공사감리를 말한다) 또는 건설공사를 공동도급하는 경우에는 공동이행방식인 경우 공동수급체 구성원 모두에 대하여 공동수급협정서에서 정한 출자비율에 따라 부과(다만, 부실공사에 대한 책임 소재가 명확히 규명된 경우에는 해당 구성원에게만 부과한다)하고, 분담이행방식인 경우 분담업체별로 벌점을 부과하고, 같은 조 제5항 [별표 8] 건설공사 등의 벌점관리기준 5호는 벌점은 각 목의 기준에 따라 개별 단위의 부실사항별로 업체와 건설기술인등에게 각각 부과하지만 각 목의 표에서 업체 또는 건설기술인 등에 한정하여 적용하도록 하는 경우에는 그렇지 않다. 다) 건설기술진흥법 시행령 제87조의2는 벌점 부과 내용을 통보받은 벌점 부과 대상자는 그 통보를 받은 날부터 30일 이내에 측정기관에 이의 신청을 할 수 있고 이 경우 벌점 부과에 대하여 불복하는 사유를 분명하게 밝혀 신청해야 하며, 이의 신청을 받은 측정기관은 제87조의3에 따른 벌점심의위원회의 심의를 거쳐 그 결과를 이의 신청일부터 40일 이내에 이의신청인에게 통보해야 한다. 라) 건설기술진흥법 시행령 제87조의3은 벌점심의위원회 구성·운영에 필요한 사항에 대하여 국토교통부장관 고시에 위임하고 있고, 국토교통부장관고시 벌점심의위원회 운영규정 제3조는 벌점심의위원회의 운영규정은 벌점 부과 내용을 통보받은 벌점 부과대상자가 이의 신청을 하는 경우에 적용하고, 같은 운영규정 제10조는 위원장이 심의내용에 영향을 미칠 중요한 사항이 누락되었거나 심의결과에 중대한 하자가 있다고 인정하는 경우와 측정기관이 심의내용에 영향을 미칠 중요한 사항이 누락되었거나 심의결과에 중대한 하자로 재심의를 요청하는 경우 재심의를 하여야 한다고 정하고 있다. 2) 구체적 판단 가) 관계법령에 따르면 벌점부과 절차는 측정기관의 벌점 부과가 있을 경우, 벌점 부과내용을 통보받은 벌점 부과대상자가 통보받은 날로부터 30일 이내 이의신청이 없는 경우 이로서 확정되고, 이의신청이 있는 경우 벌점심의의원회의 심의를 거치도록 하고 있다. 그러나 인정사실 및 제출자료에 의하면, 피청구인은 2023. 12. 28. 측정기관으로서의 벌점 부과 없이 ① 청구인과 청구 외 ●●토건(주)에 벌점심의위원회 개최에 따른 의견서 제출 요청을 하고 ② 청구인의 의견서 제출이 없음에도 ③ 2024. 3. 8. 벌점심의위원회 개최하여 이 사건 벌점 부과를 하였는바, 이는 건설기술진흥법령에서 정하고 있는 벌점 부과 절차의 위반에 해당한다. 나) 그리고 피청구인이 2023. 6. 29. 벌점심의위원회에서 벌점 0점으로 심의된 내용(이 역시 위에서 언급한 벌점 부과 절차를 준수하지 않았다)을 재심의하여 벌점을 부과하였는데, 재심의 사유로서 심의내용에 영향을 미칠 중요한 사항이 누락되었된 점이나 심의결과에 중대한 하자가 있는 점에 대한 벌점심의위원회위원장 또는 측정기관의 구체적 증명이나 입증이 없이 동일한 사유를 들어 재심의하는 것은 피청구인의 벌점 부과에 재량권의 일탈이나 남용이 있다고 보여진다. 다) 또한 피청구인의 벌점 3점 부과로 삼은 주요 부실내용은 ‘철근의 배근·조립 및 강구조의 조립·용접·시공 상태의 불량’이고, 이에 대해 청구인에게 벌점을 부과할 경우 청구인에 고용된 건설기술인에 대해서도 벌점 부과가 이루어졌어야 함에도 불구하고 이를 하지 않은 것은 건설기술진흥법 시행령 제87조제5항의 위반에 해당한다. 다. 결론 그렇다면, 청구인의 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
