1. 사건개요 가. 청 구 인 : A 나. 피청구인 : B 다. 청구내용 청구인은 20◗◗. ◗◗. ◗◗. ◒◒군 ◒◒읍 ◒◒리 ◒◒◒번지 외 1필지에 태양광발전시설 설치를 목적으로 개발행위허가 신청(농지전용허가 일괄, 신청면적 ◄◄◄㎡, 이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였으나, 20○○. ○. ○○. 개발행위 불허가처분을 통보받자 그 처분의 취소를 청구한 사건이다. 2. 청구인 주장의 요지 ① ◴◴◴◴행정심판위원회의 재결결과 피청구인이 청구인에게 한 반려처분에 대한 취소가 인용재결된 취지에 따라 피청구인은 허가신청서류를 다시 제출하도록 하여 심사하여야함에도 제출을 요청하지도 않고 보완요구나 조건 부가도 없이 이 사건 불허가처분을 하여 위법함. ② 이 사건 신청지 및 그 주변은 토지들은 장기간 농사를 짓지 않고, 휴경·방치된 토지들이며 환경‧재해관련 법령상 개발이 제한되는 지역에 해당되지 않음. ③ 군계획위원회의 심의결과는 구속력이 없고 태양광발전시설의 설치가 주변환경이나 미관에 위해를 미칠 가능성도 없으므로 부결사유는 그 타당성과 합리성을 결여하였음. ④ 군계획위원회 부결 및 이 사건 처분의 실질적인 사유는 인근 종교시설 및 토지공유자의 민원이 있기 때문임 ⑤ 인근에 태양광발전시설이 허가되었으며, 인접 종교시설과 신청지는 수목으로 자연적으로 차폐되어 있으며 차폐수목을 식재할 계획임. 3. 피청구인 주장의 요지 ① ◴◴◴◴행정심판위원회의 재결결과 피청구인이 청구인에게 한 반려처분에 대한 취소가 인용재결되어 반려처분을 취소하고, 이전의 신청을 유효한 신청으로 보아 신청내용에 대한 검토 후 이 사건 불허가 처분을 하였음. ② 신청지 주변의 지목은 전, 답인 농지들로서 전체적인 현황을 보면, 하나의 산림을 형성하고 있으며, 신청지와 인접한 종교시설과의 거리는 5m 정도밖에 되지 않으므로 이 사건 신청지가 태양광발전시설 입지에 적정하다고 볼 수도 없음. ③ 도시계획위원회 심의결과가 법적 구속력은 없으나 피청구인은 그 결과를 존중할 책무가 있으며, 개발행위허가는 행정청의 재량행위임. ④ 이 사건 신청지는 국토계획법에 따른 자연녹지지역으로 ‘유보 용도’ 지역임. ‘유보 용도 지역의 경우에는 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화 또는 완화하여 적용할 수 있고, 지역 특성에 따라 개발 수요에 탄력적으로 적용할 지역으로서 입지타당성, 기반시설의 적정성, 개발이 환경에 미치는 영향, 경관 보호·조성 및 미관훼손의 최소화를 고려할 것’으로 규정하고 있음. 4. 관계법령 가. 국토계획법 제56조, 제58조 제59조 나. 국토계획법 시행령 제56조 [별표1의 2] 5. 인정사실 가. 청구인은 20◗◗. ◗◗. ◗◗. 피청구인에게 개발행위허가 신청을 하였다. 나. 피청구인은 20◶◶. ◶◶. ◶. 계획위원회를 개최하였다. 다. 피청구인은 20◼◼. ◼. ◼. 청구인에게 군계획위원회 심의결과 ‘부결’ 통지를 하였다. 라. 피청구인은 20◨◨. ◨◨. ◨. 청구인의 개발행위허가 신처에 대하여 반려처분하였고 청구인은 반려처분에 대한 행정심판을 청구하여 ◴◴◴◴행정심판위원회는 2024. 4. 30. ‘인용 ’재결‘하였다. 마. 피청구인은 20○○. ○. ○○. 청구인에게 이 사건 개발행위 불허가처분을 하였다. 바. 청구인은 20▶▶. ▶. ▶▶. 이 사건 행정심판을 청구하였다. 6. 판단 가. 먼저, 이 사건 처분의 관계 법령을 살펴보면, 1) 국토계획법 제56조제1항 및 같은 법 시행령 제51조에서는 ‘토지의 형질변경{절토(땅깎기)ㆍ성토(흙쌓기)ㆍ정지(땅고르기)ㆍ포장 등의 방법으로 토지의 형상을 변경하는 행위와 공유수면의 매립(경작을 위한 토지의 형질변경을 제외한다)}행위를 하려는 자는 시장‧군수 등의 허가를 받아야 한다.’라고 규정하고 있다. 같은 법 제58조제1항에서는 ‘시장‧군수 등은 개발행위허가의 신청 내용이 주변 지역의 토지 이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천‧호소‧습지의 배수 등 주변 환경이나 경관과 조화를 이룰 것’ 등 제1호 내지 제4호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가를 하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항은 제1항에 따라 허가할 수 있는 경우 그 허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 다음 각 호의 구분에 따라 대통령령으로 정한다라고 규정하고 있으며, 같은 항 제2호는 유보 용도는 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화 또는 완화하여 적용할 수 있는 계획관리지역ㆍ생산관리지역 및 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역으로 규정하고 있다. 2) 국토계획법 시행령 제56조제1항 [별표 1의 2] 개발행위허가기준 1. 분야별 검토사항 라. 주변지역과의 관계 (1)에서는 ‘개발행위로 건축 또는 설치하는 건축물 또는 공작물이 주변의 자연경관 및 미관을 훼손하지 아니하고, 그 높이·형태 및 색채가 주변건축물과 조화를 이룰 것’, (2)에서는 ’개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변지역에 대기오염·수질오염·토질오염·소음·진동·분진 등에 의한 환경오염·생태계파괴·위해발생 등이 발생할 우려가 없을 것’을 규정하고 있고 같은 조 제3항은“법 제58조제3항제3호에서 '대통령령으로 정하는 지역'이란 생산녹지지역 및 보전녹지지역을 말한다”라고 규정하고 있다. 나. 다음으로, 이 사건 처분의 위법·부당 여부에 대하여 살펴보면, 1) 앞서 이 사건 신청지에 대한 개발행위허가 반려처분에 대한 심판청구사건에서 인용재결을 받았으므로 피청구인은 허가 신청서류를 다시 제출받아 허가여부를 심사하여야 하나 곧바로 이 사건 불허가처분하여 위법하다는 청구인의 주장에 대하여 가) 인정 사실에 따르면 청구인의 이 사건 개발행위허가에 피청구인이 별도의 보완 요구 없이 이 사건 반려처분하자 청구인은 ◴◴◴◴행정심판위원회에 이 사건 반려처분 취소심판을 청구하였으며, 피청구인은 적용 법령 오류를 사유로 반려처분을 불허가처분으로 직권변경하였음이 확인된다. 나) 행정심판법 제49조제2항, 제3항에 의하면 행정청의 재결의 취지에 따른 처분 의무는 당사자의 신청을 거부하거나 부작위로 방치한 처분의 이행을 명하는 재결이 있는 경우 또는 신청에 따른 거부처분이 재결로써 취소된 경우에 발생하며, 대법원은 ‘취소소송에서 처분 등을 취소하는 확정판결의 기속력은 주로 판결의 실효성 확보를 위하여 인정되는 효력으로서 판결의 주문뿐만 아니라 그 전제가 되는 처분 등의 구체적 위법사유에 관한 이유 중의 판단에 대하여도 인정되고, 같은 조 제2항의 규정상 특히 거부처분에 대한 취소판결이 확정된 경우에는 그 처분을 행한 행정청은 판결의 취지에 따라 다시 처분을 하여야 할 의무를 부담하게 된다(대법원 2001. 3. 23. 선고 99두5238 판결 등 참조).’라고 판시하고 있다. 앞서 ◴◴◴◴심판위원회가 판단한 인용재결은 피청구인이 청구인에게 보완요구 없이 반려처분하고 이후 실질적 심사 없이 근거 법령적용 오류를 사유로 불허가처분으로 변경하였다는 행정처분의 하자에 기인한 것인바, 피청구인이 청구인의 개발행위 신청을 유효한 신청으로 보고 신청에 대한 검토 후 이 사건 불허가 처분이 이루어진 사실이 확인되므로 허가신청서류를 다시 제출받지 않은 절차상 하자가 있다는 청구인의 주장은 이유없다할 것이다. 2) 이 사건 태양광발전시설의 설치가 주변 환경이나 미관에 위해를 미칠 가능성이 없으며 이 사건 신청지는 환경‧재해관련 법령상 개발이 제한되는 지역에 해당되지 않고 계획위원회의 심의결과 부결사유는 합리성을 결여하였다는 청구인의 주장에 대하여 가) 국토계획법 제56조제1항 각 호의 규정에 의한 개발행위허가는 그 금지요건이 불확정개념으로 규정되어 있어 그 금지요건에 해당하는지 여부를 판단함에 있어서 행정청에게 재량권이 부여되어 있다고 할 것(대법원 2005. 7. 14. 선고 2004두6181 판결 참조)이고, 재량행위에 대한 사법심사는 행정청의 재량에 기한 공익판단의 여지를 감안하여 법원은 독자의 결론을 도출함이 없이 당해 행위에 재량권의 일탈·남용이 있는지 여부만을 심사하게 되고, 이러한 재량권의 일탈·남용 여부에 대한 심사는 사실오인, 비례·평등의 원칙 위배 등을 그 판단 대상으로 한다(대법원 2001. 2. 9. 선고 98두17593 판결 참조)고 판시하고 있다. 나) 이러한 판례의 법리에 따라 살피건대, ① 이 사건 신청지와 연접한 종교용지는 사찰용도의 건축물이 위치하고 있으며, 10여미터 거리에 또다른 종교시설 용도의 건축물이 위치하고 있음이 확인되는 점, ② 청구인은 인접 종교시설과 신청지는 수목으로 자연적으로 차폐되어 있고 향후 차폐수를 식재할 계획이라고 주장하나 제출된 자료만으로는 자연적 차폐여부는 불분명하고 설령 청구인이 차폐수목을 식재한다 하더라도 청구인이 제출한 계획평면도 등에 따르면 이 사건 신청지에 설치되는 일부 태양광 모듈은 종교시설부지에 불과 4～5m 거리에 위치해 있는 점, ③ 이 사건 신청은 신청지지에 다수의 태양광 모듈을 설치하는 것으로 태양광 모듈은 인공적 조형성이 강하고 빛 반사가 발생하여 주변 환경이나 경관에 영향을 미칠 수 있는 점, ④ 대법원은 ‘국토계획법 제59조 제1항이 일정한 개발행위의 허가에 대하여 사전에 도시계획위원회의 심의를 거치도록 하고 있는 것은 행정기관의 장으로 하여금 개발행위허가를 신중하게 결정하도록 함으로써 난개발을 방지하고자 하는 데에 주된 취지가 있으므로 피청구인이 군계획위원회의 심의결과에 구속되는 것은 아니지만 그 의사를 충분히 고려할 필요가 있다(대법원 2015. 10. 29. 선고 2012두28728 판결 참조)’라고 판시하고 있는 점 ⑤ 이 사건 신청지는 국토계획법에 따른 자연녹지지역이고 국토계획법 제58조제3항제2호에서 정한 유보용도지역으로 같은 법 시행령 제56조제1항 [별표1의2] 제3호나목에 따르면 ‘유보용도지역의 경우에는 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화 또는 완화하여 적용할 수 있고, 지역 특성에 따라 개발 수요에 탄력적으로 적용할 지역으로서 입지 타당성, 기반시설의 적정성, 개발이 환경에 미치는 영향, 경관 보호·조성 및 미관훼손의 최소화를 고려할 것’으로 규정하고 있는 점 등을 고려하면 이 사건 개발행위가 주변 지역에 위해를 미칠 가능성이 있고 주변 생활환경, 토지이용실태, 경관 등과 조화롭지 못하다는 피청구인의 처분사유가 그 합리성을 결여하였다고 보기는 어렵다. 3) 한편, 청구인은 인근에 태양광발전시설이 허가되었음에도 이 사건 처분의 실질적인 사유는 인근 종교 시설 및 토지공유자의 민원이 있기 때문이라고 주장하나 이 사건 불허가 처분사유나 인정 사실 등에 민원에 대한 구체적인 내용은 확인되지 않으며, 개발행위허가는 그 입지 여건, 내용 등의 사정에 따라 허가 여부를 결정하는 피청구인의 재량행위로 기존 허가지는 이 사건 신청지와 직선거리로 약 200여미터 정도 떨어진 곳에 위치해 있으며 그 사이에는 소하천 부지 및 도로가 위치하고 있는 점, 주변 민가와의 거리도 이 사건 신청지와 그 상황을 달리하고 있는 점 등을 고려하면 주변지역 위해 여부, 자연 경관 및 미관 훼손 등 허가 검토 기준, 입지 조건 등에 대한 허가 당시 상황을 다르게 보아야 할 것이므로 이 사건 신청지와 단순 비교하기는 어렵다. 따라서 단지 인근에 개발행위가 존재한다는 사정만으로 이 사건 신청지에 개발행위가 허가되어야한다고 보기는 어렵다할 것이다. 4) 이상을 종합하면, 이 사건 신청지에 개발행위가 이루어질 경우 주변 지역의 토지이용실태, 생활환경, 경관 등과 조화롭지 못하며, 인근 지역의 피해 등 입지의 적정성이 적합한지를 고려하여야 하는 개발행위 허가기준에 부합하지 않는다는 피청구인의 재량적 판단이 현저히 합리성을 결여하였다고 보기 어렵고 이 사건 처분으로 달성하고자 하는 공익이 청구인이 입는 불이익보다 결코 가볍지않다할 것이므로 이 사건 처분에 재량권을 일탈·남용한 위법은 없다. 다. 결론 그렇다면, 청구인의 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
