1. 사건개요 가. 청 구 인 : A 나. 피청구인 : B 다. 청구내용 청구인은 2024. 4. 11. 피청구인에게 B시 OO면 OO리 OOOO번지 외 1필지(이하 ‘이 사건 신청지’라 한다) 상에 태양광발전시설 설치를 목적으로 개발행위허가신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였으나, 2024. O. OO. 피청구인으로부터 불허가 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 통보받고, 그 처분의 취소를 청구한 사건이다. 2. 청구인 주장의 요지 피청구인은 B시 도시계획위원회의 부결 사유만을 근거로 이 사건 불허가 처분을 하였고, 그를 뒷받침하는 구체적인 사유를 적시하지 않았음. 신청지 및 주변 토지들은 장기간 농사를 포기한 휴경·방치된 토지들이 많음. 신청지는 환경관련 및 재해관련 법령상 개발이 제한되는 지역도 아니고, 태양광 시설이 설치되어도 주변환경이나 미관과 부조화되지 않음. 신청지는 조례의 이격거리 등 허가기준 규정에 저촉되지 않으며, 마을 주민들이 왕래하는 곳이 아니고, 주민들의 생활에 피해를 미치는 일이 전혀 없음. 이미 신청지 주변에 대규모 태양광발전시설을 허가했음에도 소규모인 이 사건 태양광발전시설을 불허가하는 것은 모순됨. 3. 피청구인 주장의 요지 피청구인은 이 사건 신청에 대해 도시계획위원회의 심의를 거쳤고, 국토계획법상 개발행위허가 기준을 검토한 바, 신청지가 농경지 중간에 위치해 있어 개발행위로 주변 경관과의 부조화뿐 아니라 자연경관ㆍ환경까지 훼손되고, 주택과의 이격거리가 가까우며 주변 경지정리가 된 농지와 인접하고 있어 경작자들의 생활불편 및 농업피해 우려가 상당히 높은 것으로 판단되며, 향후 태양광발전시설 군집화로 신청지 주변 일대의 난개발이 우려됨을 종합적으로 고려하여 불허가처분 하였음. 4. 관계법령 가. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조, 제57조, 제58조, 제59조 나. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제51조, 제56조 [별표 1의2] 다. B시 도시계획조례 제12조 5. 인정사실 가. 피청구인은 2024. 1. 19. 청구인에게 발전사업을 허가하였다. 나. 청구인은 2024. 4. 11. 피청구인에게 이 사건 신청지 상에 태양광발전시설을 설치하기 위하여 개발행위허가를 신청하였다. 다. 피청구인은 이 사건 신청에 대하여 B시 도시계획위원회를 개최한 후 심의결과 부결하였고, 2024. O. OO. 이 사건 처분을 통지하였다. 라. 청구인은 2024. 7. 16. 이 사건 행정심판을 청구하였다. 6. 판단 가. 먼저 이 사건 처분의 관계법령을 살펴보면, 1) 국토계획법 제56조제1항에는 ‘건축물의 건축 또는 공작물의 설치, 토지의 형질변경 등 개발행위를 하려는 자는 시장 또는 군수의 허가를 받아야 한다’고 규정하고 있고, 같은 법 제58조제1항에서는 ‘시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다.’고 규정하며, 같은 항 제4호에서는 “주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천ㆍ호소ㆍ습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것”이라고 규정하고 있다. 아울러 같은 법 시행령 제56조제1항 [별표 1의2] 제1호 라목(1)에서는 “개발행위로 건축 또는 설치하는 건축물 또는 공작물이 주변의 자연경관 및 미관을 훼손하지 아니하고, 그 높이·형태 및 색채가 주변건축물과 조화를 이루어야 하며, 도시·군계획으로 경관계획이 수립되어 있는 경우에는 그에 적합할 것”을 규정하고 있으며, (2)에서는 “개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변지역에 대기오염·수질오염·토질오염·소음·진동·분진 등에 의한 환경오염·생태계파괴·위해발생 등이 발생할 우려가 없을 것. 다만, 환경오염·생태계파괴·위해발생 등의 방지가 가능하여 환경오염의 방지, 위해의 방지, 조경, 녹지의 조성, 완충지대의 설치 등을 허가의 조건으로 붙이는 경우에는 그러하지 아니하다.”고 규정하고 있고, 제2호 가목(3)에서는 “특정 건축물 또는 공작물에 대한 이격거리, 높이, 배치 등에 대한 구체적인 사항은 도시ᆞ군계획조례로 정할 수 있다. 다만, 특정 건축물 또는 공작물에 대한 이격거리, 높이, 배치 등에 대하여 다른 법령에서 달리 정하는 경우에는 그 법령에서 정하는 바에 따른다.”고 규정한다. 2) B시 도시계획조례 제12조 제4항에서는 “시행령 별표 1의2에 따라 주변교통방해와 주변경관을 고려하여 태양광발전시설을 위한 개발행위허가는 다음 각 호의 기준에 모두 적합하여야 한다.”라고 규정하고, 같은 항 제1호에서는 “주요도로(고속국도, 국도, 지방도, 시도)에서 직선거리 500미터 안에 입지하지 아니할 것(다만, 시도 중 도시계획도로 소로는 제외한다.)”, 제2호에서는 “주거밀집지역(가구와 가구간 거리가 100미터 이내로서 5호이상 가구가 모여 있는 지역) 경계로부터 직선거리 500미터 안에 입지하지 아니할 것”, 제3호에서는 “경지정리구간에 입지하지 아니할 것”으로 정하고 있다. 나. 다음으로 이 사건 처분의 위법·부당 여부를 살펴보면, 1) 국토계획법 제56조 제1항 각 호의 규정에 의한 개발행위허가는 그 금지요건이 불확정개념으로 규정되어 있어 그 금지요건에 해당하는지 여부를 판단함에 있어서 행정청에게 재량권이 부여되어 있다고 할 것(대법원 2005. 7. 14. 선고 2004두6181 판결 참조)이고, 행정청이 재량행위를 함에 있어 설정된 기준이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 볼 만한 다른 특별한 사정이 없는 이상 행정청의 의사는 가능한 존중되어야 하며(대법원 2011. 1. 27. 선고 2010두23033 판결 참조), 재량행위에 대한 사법심사는 행정청의 재량에 기한 공익판단의 여지를 감안하여 법원은 독자의 결론을 도출함이 없이 당해 행위에 재량권의 일탈·남용이 있는지 여부만을 심사하게 되고, 이러한 재량권의 일탈·남용 여부에 대한 심사는 사실오인, 비례·평등의 원칙 위배 등을 그 판단 대상으로 한다(대법원 2001. 2. 9. 선고 98두17593 판결 참조)는 판례의 법리에 따라 이 사건 처분의 위법·부당 여부를 살펴보기로 한다. 2) B시 도시계획위원회 심의결과 부결, 개발행위로 인하여 주변 농경지·산지 등 경관과의 부조화 뿐 아니라 자연경관 훼손 우려되고, 또한, 주택과의 이격거리가 가까우며 주변 경지정리가 된 농지와 인접하고 있어 경작자들의 생활 불편 피해 및 농업피해 우려가 상당히 높은 것으로 판단되고, 향후 태양광 발전시설 군집이 예상되며 이로인한 난개발이 우려된다는 처분사유에 대하여, 살피건대 ① 국토계획법 제59조 제1항이 일정한 개발행위의 허가에 대하여 사전에 도시계획위원회의 심의를 거치도록 하고 있는 것은 행정기관의 장으로 하여금 개발행위허가를 신중하게 결정하도록 함으로써 난개발을 방지하고자 하는 데에 주된 취지가 있으므로 피청구인이 도시계획위원회의 심의결과에 구속되는 것은 아니지만 그 의사를 충분히 고려할 필요가 있는데(대법원 2015. 10. 29. 선고 2012두28728 판결, 창원지방법원 2023. 3. 16. 선고 2022구합51022 판결 등 참조), 피청구인이 이 사건 불허가사유에 B시 도시계획위원회의 심의 부결 사유를 기재한 것은 이 사건 처분을 함에 있어 B시 도시계획위원회의 의사를 고려하였다는 취지를 표시한 것이라고 봄이 타당하고, 피청구인은 B시 도시계획위원회의 심의결과에 구속되는 것은 아니지만 그 결과를 존중할 필요는 있는 점, ② 태양광 발전시설은 다수의 태양광 모듈을 설치하는 것을 예정하고 있으며, 태양광 모듈은 인공적 조형성이 강하고 빛을 많이 반사하여 주변 환경이나 경관과 조화를 이루기 어려운데 우리위원회 현장확인 결과 이 사건 신청지 주변으로 휴경·방치된 농지들이 있기는 하나 농경지 사이에 위치해 있어 태양광 발전시설이 설치될 경우 연결된 농경지가 단절되고 주변의 자연경관에 이질감을 발생시킬 수밖에 없어 신청지 주변의 농촌경관과도 상당히 부조화될 우려가 있어 보이는 점, ③ 이 사건 신청이 B시 도시계획조례 제12조에 규정된 거리 기준에 위반되지 않는다고 하여 피청구인이 반드시 개발행위허가를 해야 하는 것은 아니고 피청구인은 다른 개발행위허가기준 등을 종합적으로 고려하여 허가 여부를 결정할 수 있는 점(창원지방법원 2020. 6. 18. 선고 2019구합54359 판결 참조), ④ 환경의 훼손이나 오염을 발생시킬 우려가 있다는 점을 처분사유로 하는 개발행위 불허가처분과 관련하여 재량권의 일탈·남용 여부를 심사할 때에는 해당 지역 주민들의 토지 이용실태와 생활환경 등 구체적 지역 상황과 상반되는 이익을 가진 이해관계자들 사이의 권익 균형 및 환경권의 보호에 관한 각종 규정의 입법 취지 등을 종합하여 신중하게 판단하여야 하는 점(대법원 2021. 6. 24. 선고 2021두33883 판결 참조), ⑤ 피청구인이 인근의 다른 태양광발전시설을 허가하였다는 이유만으로 같은 지역의 다른 태양광발전시설 신청을 모두 허가해야 한다면 난개발을 막을 방법이 없어 국토계획법상 개발행위허가 제도 자체가 유명무실해질 우려가 있는 점 등에 비추어 보면 피청구인의 이 사건 처분사유가 구체적인 근거가 없다고 단정하기 어렵고, 이 사건 처분으로 달성하고자 하는 공익이 청구인이 입게 되는 불이익에 비하여 결코 작다고는 할 수 없어 이 사건 처분에 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 볼 수는 없다. 3) 청구인은 이 사건 신청지 주변에 이미 대규모로 두 곳의 태양광발전시설에 대하여 개발행위허가처분을 했는데 소규모인 이 사건 신청을 불허하는 것은 모순이라고 주장하나, 기존에 개발행위가 허가되거나 신청된 지역에 새로운 개발행위허가 신청이 있는 경우, 행정청으로서는 평등원칙만 고려하여 이를 무조건 허가할 수는 없고, 평등원칙과 함께 그와 같은 일련의 개발행위가 주변 환경과 경관 등에 미치는 영향을 종합적으로 고려하여 허가 여부를 판단하여야 하고, 그 결과 행정청은 일정 지역에서 개발행위, 특히 동종 개발행위를 어느 범위까지 허가할 것인지에 관해서도 재량권을 행사하게 되며, 그에 관한 행정청의 재량 판단 역시 폭넓게 존중되어야 하므로(창원지방법원 2020. 6. 18. 선고 2019구합54359 판결 참조), 이에 대한 청구인의 주장은 이유 없다. 다. 결론 그렇다면, 청구인의 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
