1. 사건개요 가. 청 구 인 : A 나. 피청구인 : B 다. 청구내용 청구인은 ☆☆시 ★★면 ◈◈리 **번지(전, 이하 이 사건 토지라 한다.)의 소유자이고, 피청구인은 해당 농지에 문중묘지 조정 및 가설건축물 설치한 것을 2021. 3월 확인하고 2021. 4. 30. 청구인에게 농지법 위반에 대한 원상회복명령 처분을 하였다. 청구인의 원상회복이 완료되지 않아 피청구인은 2021. 11. 25. 원상회복명령 촉구를 하였고, 2022. 4. 18.에는 원상회복명령 기한을 재연장하였다. 그럼에도 청구인이 원상회복 명령에 응하지 않아, 2024. 5. 28. 농지불법전용에 대한 원상회복명령 독촉 알림이라는 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다.)을 하자, 2024. 7. 24. 그 처분의 취소를 청구한 사건이다. 2. 청구인 주장의 요지 청구인은 1980년 이후 부터 계속 서울 및 경기도에 거주하고 있어 이 사건 토지의 묘지 조성 등 어떠한 행위도 하지 않았고 관여도 하지 않았으므로 농지법 제42조제1항의 '행위를 한 자'가 아니고 행위를 하지 않은 단순 지분권자임. 또한 토지에 대한 지분만 가지고 있을 뿐 묘지 이장 등에 대하여 결정할 권한은 없음. 집안 사람들은 나몰라라하고 다른 집안 사람들은 연락도 안 됨. 청구인의 원상회복 의지를 가지더라도 이행불능한 부당한 처분임. 3. 피청구인 주장의 요지 청구인은 이 사건 토지에 있는 묘지들의 관리자인 ○○○씨○○파 문중의 종중원임. 청구인은 2009년 11월 20일 매매로 이 사건 토지를 취득하였는데 2008년 항공 사진에는 3기의 분묘, 2009년 5기, 2009년 이후 청구인 부모의 묘지가 안장되었으며 2016년 이후 21기의 분묘, 상석, 가설건축물 등이 설치됨. 대부분의 분묘 등이 청구인의 토지 취득 시점 이후에 설치되어 청구인이 문중에서 분묘 등을 설치하는 것에 대하여 승낙하고 관여한 것으로 볼 수 있음. 이 사건 토지소유자 중 청구외 김♧♧는 경매로 이 사건 토지를 취득하면서 ☆☆시 ★★면장으로부터 농지취득자격증명을 발급받았는데 당시 현황이 묘지로 취득 후 농지로 원상복구하겠다는 계획서를 제출함. 이후 청구외 김♧♧는 청구인, 김◇◇(이 사건 토지 소유자), 김♤♤(이 사건 토지 이전 소유자, 김♤♤ 분을 김♧♧가 경락)에게 토지원상복구 및 방해배제 청구 소송을 하였고, 그 당시 청구인이 제출한 답변서에 따르면 청구인은 문중 묘지에 대한 어떠한 훼손이나 변형을 용납하지 않겠다고 하였고 이러한 답변서 보면 청구인이 묘지와 관련없는 사람이라 볼 수 없음. 4. 관계법령 가. 농지법 제1조, 제2조, 제34조, 제42조 나. 행정절차법 제21조, 제22조 5. 인정사실 가. 피청구인은 2021. 3월 이 사건 토지가 농지전용 위반한 것으로 인지하고 2021. 3. 17. 청구인에게 농지전용 위반행위자 행정처분(농지 원상회복) 사전통지 및 의견제출 안내하였다. 나. 피청구인은 2021. 4. 30. 청구인에게 원상회복명령하였다. 다. 피청구인은 2021. 11. 19. 이 사건 농지에 복구여부 확인을 위한 출장을 갔으나 농지 원상회복이 되지 않아 2021. 11. 25. 청구인에게 원상회복명령 촉구(원상회복 기한: 2022. 3. 31.)하였다. 라. 피청구인은 2022. 4. 18. 피청구인에게 원상회복명령 재연장을 알렸다. 마. 피청구인은 2022. 9. 28. 이 사건 농지에 현장확인을 하였으나 원상회복되지 않음을 확인하였고 2022. 10. 11. 이 사건 농지의 소유자인 청구외 김♧♧와 청구인과 유선통화 하였다. 바. 피청구인은 2024. 5. 28. 청구인에게 이 사건 처분인 원상회복명령 독촉 알림하였다. 사. 청구인은 2024. 7. 26. 이 사건 행정심판을 청구하였다. 6. 판단 가. 먼저, 이 사건 처분의 관계 법령을 살펴보면, 1) 농지법 제2조제7호에서는 “ ‘농지의 전용‘이란 농지를 농작물의 경작이나 다년생식물의 재배 등 농업생산 또는 대통령령으로 정하는 농지개량 외의 용도로 사용하는 것을 말한다. 다만, 제1호나목에서 정한 용도로 사용하는 경우에는 전용(轉用)으로 보지 아니한다.”고 규정하고, 같은 법 시행령 제3조의2에서는 “법 제2조제7호 본문에서 ‘대통령령으로 정하는 농지개량‘이란 농지의 생산성을 높이기 위하여 농지의 형질을 변경하는 행위로서, 농지의 이용가치를 높이기 위하여 농지의 구획을 정리하거나 개량시설을 설치하는 행위, 해당 농지의 토양개량이나 관개ㆍ배수ㆍ농업기계이용의 개선을 위하여 농지에서 농림축산식품부령으로 정하는 기준에 따라 객토ㆍ성토ㆍ절토하거나 암석을 채굴하는 행위 어느 하나에 해당하는 행위로서 인근 농지의 관개ㆍ배수ㆍ통풍 및 농작업에 영향을 미치지 않는 것을 말한다.”고 규정하고 있다. 2) 농지법 제34조 제1항에서는 ’농지를 전용하려는 자는 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 외에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 농림축산식품부장관의 허가(다른 법률에 따라 농지전용허가가 의제되는 협의를 포함한다. 이하 같다)를 받아야 한다. 허가받은 농지의 면적 또는 경계 등 대통령령으로 정하는 중요 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다.‘고 규정하고 있으며, 같은 법 제42조 제1항 제1호에서는 ’농림축산식품부장관, 시장ㆍ군수 또는 자치구구청장은 제34조제1항에 따른 농지전용허가 또는 제36조에 따른 농지의 타용도 일시사용허가를 받지 아니하고 농지를 전용하거나 다른 용도로 사용한 경우에 해당하면 그 행위를 한 자에게 기간을 정하여 원상회복을 명할 수 있다.‘고 규정하고 있다. 나. 다음으로 이 사건 처분의 위법·부당 여부를 살펴보면, 1) 인정사실 등에 의하면, 피청구인은 청구인을 비롯한 이 사건 토지 소유자들에게 2021. 3. 17. 농지전용 위반행위자 행정처분(농지 원상회복) 사전통지 및 의견제출 안내하였고, 2021. 4. 30. 원상회복명령 처분, 2021. 11. 25. 원상회복명령 이행 촉구, 2022. 4. 18. 복구기한 재연장함. 피청구인은 2024. 5. 28. 이 사건 처분인 원상회복명령 독촉을 하였는데, 명령 내용은 농지로서의 기능과 형상을 유지할 수 있도록 원상회복 조치(묘지, 페기물 및 창고 철거 후 경작가능한 흙으로 복구)이고, 복구기한은 2024. 12. 31.(화)까지이다. 청구인은 이 사건 처분인 원상회복명령 독촉이 행정처분임을 전제로 그 취소를 구하는바, 위 통지는 그 문언 자체로 피청구인이 청구인에게 한 기존 원상회복명령에 관한 이행의 독촉이나 그 이행 기한을 연장하는 통지에 불과하여 취소소송의 대상이 되는 독립된 행정처분이라고 할 수 없고(대법원 2000. 2. 22. 선고 98두4665 판결, 2004. 6. 10. 선고 2002두12618 판결 등 참조), 처분이 아닌 행위에 대하여 피청구인이 행정심판을 청구할 수 있다고 잘못 고지하였더라도 그 행위의 법적 성격이 바뀌는 것은 아니므로 그 행위가 심판청구 대상으로 되지는 않고, 피청구인은 2021. 4. 30. 원상회복명령을 최초로 하였는데, 최초 원상회복명령을 취소 대상으로 본다고 하더라도 제소기간을 도과하였으므로 이 사건 심판 청구는 부적법하다 할 것이다. 다. 결론 그렇다면, 청구인의 심판청구는 심판제기요건을 갖추지 못하여 부적법하므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
