1. 사건개요 가. 청 구 인 : A 나. 피청구인 : B 다. 청구내용 청구인은 202□. □. □□. 피청구인에게 이 사건 신청지에 축사 신축을 목적으로 건축신고(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)를 하였으나, 피청구인으로부터 건축신고 수리 불가 통보(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 받고, 그 처분의 취소를 청구한 사건이다. 2. 청구인 주장의 요지 ① 이 사건 신청지와 마을은 500m 이상 이격되어 있고 ② 사육할 염소 분뇨는 소나 돼지 등과 비교하여 거의 악취가 나지 않음 ③ 이 사건 신청지가 우량농지라고 단정할 수 없고 축사가 건축된다고 하더라도 주변경관과 조화를 이루지 못한다고 단정할 수 없음 ④ 우량농지 잠식 우려는 피청구인의 자의적인 판단으로 법령에서 정하고 있는 제한 사유도 아님 ⑤ 축사는 농지법에 따라 농업생산 또는 농지개량과 직접 관련되는 것으로 농업진흥구역에서 허용되는 토지이용행위임. 3. 피청구인 주장의 요지 ① 건축법 14조에 따라 처리되는 건축신고인 경우 국토계획법 등 인․허가 의제사항 관련 법률에 규정된 요건에 관하여도 심사하여야 함. ② 신청지 450m이내에 마을이 위치하고 동쪽 100m이내에 단독주택 3가구가 있어 악취로 농촌생활환경 유지에 어려움 예상됨 ③ 이 사건 신청지는 경지정리, 수리시설 등 농업기반시설이 잘 정비된 농업진흥지역의 집단화된 우량농지에 해당함 ④ 따라서 국토계획법령에 따른 개발행위 허가 기준을 충족하지 못하고 있음. 4. 관계법령 가. 건축법 제14조 나. 국토계획법 제56조, 제58조 다. 국토계획법 시행령 제56조 [별표1의 2] 5. 인정사실 가. 청구인은 202□. □□. □□. 피청구인에게 이 사건 축사 신축을 위한 건축신고서를 제출하였다. 나. 피청구인은 202◧. ◧◧. ◧◧ 청구인에게 이 사건 처분을 통보하였다. ○ 건축신고 수리 불가 사유 : 개발행위허가 불허가로 인한 건축신고 수리 불가 ○ 개발행위 불허가 사유 - 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제56조 [별표 1의2] 개발행위허가기준 1. 분야별 검토사항 라. 주변지역과의 관계 (2)에서 “개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변지역에 대기오염․수질오염․토질오염․소음․진동․분진 등에 의한 환경오염․생태계파괴․위해발생 등이 우려가 없을 것.”라고 규정. - 본 개발행위허가 대상지 인근에 주택들이 존재하여 준공되면 염소사육에 따른 악취 피해 발생이 우려됨. 또한, 농업진흥구역으로 수리시설, 경작지를 소통하는 농로 등 농업생산기반시설이 정비되어 있는 집단화된 우량농지로 경작실물 재배를 위한 영농의 편의제공과 노동생산성 향상을 위해 보호가 필요한 지역임. - 신청지 인근으로 개발행위허가가 계속 허용된다면 무질서한 개발행위의 난립으로 연쇄적인 우량농지 잠식이 예상 - 또한, 주변토지 대부분 전형적인 경종농업 지역으로 주변 토지 이용사항 및 주변경관과 조화를 이루지 못함. - 따라서 관내 입지의 적정성, 주변 환경과의 조화, 우량농지의 보전 등으로 개발행위 불가함. |
다. 청구인은 2024. 8. 2. 이 사건 행정심판을 청구하였다. 6. 판단 가. 먼저, 이 사건 처분의 관계 법령을 살펴보면, 1) 건축법 제11조제1항 및 제5항에서는 ‘건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 시장·군수의 허가를 받아야 하고, 건축허가를 받으면 국토계획법 제56조에 따른 개발행위허가를 받은 것으로 본다.’라고 규정하고 있고, 같은 법 제14조 제1항 및 제2항에서는 ‘소규모 건축물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 신고를 하면 건축허가를 받은 것으로 보며, 제11조제5항 및 제6항을 준용하여 국토계획법 제56조에 따른 개발행위허가를 받은 것으로 본다.’라고 규정하고 있다. 2) 국토계획법 제56조제1항에서는 ‘건축물의 건축이나 토지의 형질변경 등 개발행위를 하려는 자는 시장 또는 군수의 허가를 받아야 한다.’라고 규정하고 있고, 같은 법 제58조제1항에서는 ‘시장·군수는 개발행위허가의 신청 내용이 주변 지역의 토지 이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변 환경이나 경관과 조화를 이룰 것 등 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경 허가를 하여야 한다.’라고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제56조제1항 [별표 1의2]의 제1호 분야별 검토사항 가목에서는 ‘조수류․수목 등의 집단서식지가 아니고, 우량농지 등에 해당하지 아니하여 보전의 필요가 없을 것으로 라목에서는 ‘개발행위로 설치하는 공작물이 주변의 자연경관 및 미관을 훼손하지 아니하고, 그 높이·형태 및 색채가 주변 건축물과 조화를 이루어야 하며, 개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변 지역에 대기오염·수질오염·토질오염·소음·진동·분진 등에 의한 환경오염·생태계 파괴·위해 발생 등이 발생할 우려가 없어야 한다.’라고 규정하고 있다. 나. 다음으로, 이 사건 처분의 위법·부당 여부에 대하여 살펴보면, 1) 대법원은 일정한 건축물에 관한 건축신고는 건축법 제14조제2항, 제11조제5항제3호의 인‧허가의제로 인해 건축법상 건축신고와 국토계획법상 개발행위허가의 성질을 아울러 갖게 되므로, 국토계획법상의 개발행위허가를 받은 것으로 의제되는 건축신고가 국토계획법령이 정하는 개발행위허가기준을 갖추지 못한 경우 행정청으로서는 이를 이유로 그 수리를 거부할 수 있고(대법원 2011. 1. 20. 선고 2010두14954 전원합의체 판결 등 참조) 국토계획법 제56조제1항의 개발행위허가는 허가기준 및 금지요건이 불확정개념으로 규정된 부분이 많아 그 요건에 해당하는지 여부는 행정청의 재량판단의 영역에 속한다. 그러므로 그에 대한 사법심사는 행정청의 공익판단에 관한 재량의 여지를 감안하여 원칙적으로 재량권의 일탈이나 남용이 있는지 여부만을 대상으로 하고, 사실오인과 비례·평등의 원칙 위반 여부 등이 그 판단 기준이 된다고 할 것이다(대법원 2005. 7. 14. 선고 2004두6181 판결, 대법원 2012. 12. 13. 선고 2011두29205 판결 등 참조)라고 판시하고 있다. 2) 이 사건 신청지는 우량농지에 해당하여 지속적인 보전이 필요하다는 처분사유에 대하여 살펴보면, (가) 국토계획법 제58조제3항에 따라 규정된 같은 법 시행령 제56조제1항 [별표 1의2] 1. 분야별 검토사항 가. 공통분야 (1)에는 '우량농지 등에 해당하지 아니하여 보전의 필요가 없을 것'을 개발행위허가기준의 하나로 들고 있는데, 국토계획법이나 그 시행령은 '우량농지'에 대한 정의 규정을 두고 있지 않으나, 농지법 등 관계 규정에 비추어보면, '우량농지'는 '경지정리·수리시설 등 농업생산기반이 정비되어 있는 농지'를 말한다고 할 것이고, 해당 농지가 집단화되어 있는 경우에 그 보전의 필요성을 인정할 수 있다고 할 것이다. (나) 인정사실에 따르면, 이 사건 신청지 일대는 농림지역·농업진흥구역으로 경지정리가 완료되어 있고 농로, 구거 등 농업생산기반시설이 잘 갖추어져 있으며 신청지 주변은 벼농사 및 농업용하우스 등의 영농형태를 이루고 있는바, 그 보전의 필요성이 인정된다. 또한, 이 사건 신청지의 개발을 허용할 경우 추후 주변농지에 대하여 이 사건 신청과 유사한 연쇄적인 개발행위 허가신청을 막을 길이 없게 되어 그로 인한 난개발과 우량농지 잠식 등이 충분히 예상된다 할 것이다. 3) 또한, 청구인은 농림지역, 농업진흥구역에 축사를 건립하는 것은 허용되는 행위이고 신청지와 마을은 500m이상 이격되어 있어 악취피해발생 및 주변 토지이용상황과의 부조화라는 이 사건 처분사유가 위법·부당하다고 주장하나, 축사의 경우 농지법 등 관계 법령에 따라 농업진흥구역에서 설치할 수 있는 시설에 해당되지만 이는 당해 시설이 법상 제한 사유에 해당하지 않음을 규정하는 것에 그치는 것이고 이를 이유로 피청구인이 농림지역 및 농업진흥구역 내에서 축사건축을 위한 국토계획법상 개발행위를 반드시 허가하여야 하는 것은 아닌 점, 개발행위허가는 입지여건, 토지이용실태나 그 내용 등의 사정에 따라 허가여부를 결정하는 피청구인의 재량행위로서 청구인의 주장대로 마을과 약 450미터에서 500미터 정도 떨어져 있기는 하나 인접하여 주택들이 위치해 있고 주변농지의 이용 현황 등을 감안할 때 악취 피해 및 영농환경 저해의 우려가 없다고 단정할 수 없는 점 등을 고려하면 이 부분 청구인의 주장은 받아들이기 어렵다. 4) 이상을 종합하여 보면, 이 사건 신청지는 피청구인이 농지를 효율적으로 이용하고 보전하기 위하여 지정된 농림지역·농업진흥구역으로, 피청구인이 집단화되어 있는 우량농지를 보전하고 쾌적한 영농환경을 조성하고자 하는 것은 정당한 공익의 하나로서 이 사건 처분을 통하여 달성하고자 하는 공익이 그로 인하여 침해되는 사익보다 더 크다고 할 것이므로 이 사건 처분에 재량권을 일탈·남용한 위법은 없다 할 것이다. 다. 결론 그렇다면, 청구인의 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
