1. 사건개요 가. 청 구 인 : A 나. 피청구인 : B 다. 청구내용 청구인은 2024. 4. 29. 피청구인에게 ◇◇시 ○○구 ◈◈동 4**-1번지(전, 이하 ‘이 사건 신청지’라 한다)에 가설건축물 존치기간 연장신고(존치기간 : 2027. 5. 12.까지, 이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)를 하였으나, 피청구인은 2024. 4. 30. 농지 무단형질변경에 따른 위반사항 시정 및 원상복구 보완요청을 하였고, 청구인은 2024. 5. 27. 이의신청서를 제출하였으며 피청구인은 2024. 6. 10. 청구인에게 2차 보완요청을 하였다. 피청구인은 청구인의 보완이 완료되지 않아 2024. 6. 21. 가설건축물 존치기간 연장신고서 반려 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였고, 이에 청구인은 그 처분의 취소를 청구한 사건이다. 2. 청구인 주장의 요지 청구인은 계속되는 침수로 인해 정상적인 농사가 어려웠는데 이는 피청구인이 잘못 설치한 구거 때문이며, 정상적 배수가 되는 농지로 만들기 위해서는 기존 배수로 바닥의 높이를 20cm 높이고 쿠바식 텃밭상자 사이에 있는 통로가 물빠짐에 필요한 적정한 구배를 가져야 하며, 시간이 지나도 통로 표면이 침식되거나 유실이 없어야한다는 결론을 얻고 배수시설의 일부로 노면배수법을 적용하였고, 이는 농지의 개량시설에 해당하므로 농지법 제2조, 농지법 시행령 제2조를 위반하지 않았음 지적받은 104㎡ 중에서 농로에 해당되는 양쪽의 주 이동로 2곳을 제외하면 순수 포장면적은 40㎡로 전체의 38%이고, 농로와 포장면적을 제외하면 나머지는 모두 실제 경작면적이고 포장된 두께는 5cm에 불과하고, 4**-1번지는 도로와 연결되어 있지도 않고 연결된 통행로의 폭이 좁은 곳은 1m에 불과하여 차량이 들어올 수 없고 손수레를 제외한 다른 동력 운반수단도 들어올 수 없으며 통로의 포장은 오로지 배수목적임. 청구인이 자력으로 해결한 4**-1번지의 통로 포장은 마땅히 농사를 위한 배수시설임. 3. 피청구인 주장의 요지 청구인과 상담 시 배수를 위한 이중벽관(250mm)과 맨홀을 설치한 배수로 공사는 농지법 제2조제1호나목의 ‘토지의 개량시설’ 인정할 수 있으나 이 부분을 제외한 필지의 하부 콘크리트 포장면은 원상회복 대상이라고 답변함. 청구인의 4**-1번지의 하부 중 이중벽관 및 맨홀을 설치한 배수시설을 제외한 콘크리트 포장부분은 단순 토사유실 방지를 위한 것으로 토지의 개량시설이나 농지 개량으로 볼 수 없고 청구인 농작업 편의를 위해 임의로 농지를 포장한 것으로, 농지법 제34조, 제35조를 위반한 농지의 형질변경으로 농지법 제42조에 따른 원상회복 대상임. 4. 관계법령 가. 건축법 제14조, 제20조, 건축법 시행령 제15조, 건축법 시행규칙 제13조 나. 농지법 제2조, 제34조, 제35조, 제42조, 농지법 시행령 제2조, 제3조의2 다. 농지법 시행규칙 제2조, 제4조의2 라. ◇◇시 건축조례 제21조 [별표 4] 5. 인정사실 가. 청구인은 2024. 4. 29. 피청구인에게 가설건축물 연장신고서를 제출하였다. 나. 피청구인은 2024. 4. 30. 이 사건 신청지 현장확인을 하고, 같은 날 피청구인은 청구인에게 가설건축물 존치기간 연장신고에 따른 보완요청하였다. - 보완사항 : 농지 무단형질변경 시정 및 원상복구 다. 청구인은 2024. 5. 27. 피청구인에게 ‘◈◈동 4**-1 농지 무단형질 변경에 대한 이의신청서’를 제출하였다. 라. 피청구인은 2024. 4. 30. 청구인에게 가설건축물 존치기간 연장신고에 따른 2차 보완요청하였다. - 보완사항 : 농지 무단형질변경 시정 및 원상복구 마. 피청구인은 2024. 6. 21. 이 사건 처분인 가설건축물 존치기간 연장신고서 반려하였다. 바. 청구인은 2024. 9. 22. 이 사건 행정심판 청구하였다. 6. 판단 가. 먼저, 이 사건 처분의 관계 법령을 살펴보면, 1) 건축법 제20조제3항은 ‘재해복구, 흥행, 전람회, 공사용 가설건축물 등 대통령령으로 정하는 용도의 가설건축물을 축조하려는 자는 대통령령으로 정하는 존치기간, 설치 기준 및 절차에 따라 구청장 등에게 신고한 후 착공하여야 한다.’라고 규정하고 있고, 같은 조 제7항은 ‘가설건축물의 건축허가 신청 또는 축조신고를 받은 때에는 다른 법령에 따른 제한 규정에 대하여 확인이 필요한 경우 관계 행정기관의 장과 미리 협의하여야 하고, 협의 요청을 받은 관계 행정기관의 장은 요청을 받은 날부터 15일 이내에 의견을 제출하여야 한다.’라고 규정하고 있으며, 건축법 제20조제4항에 의하여 준용되는 건축법 제14조제3항은 ‘시장 등은 제1항에 따른 신고를 받은 날부터 5일 이내에 신고수리 여부 또는 민원 처리 관련 법령에 따른 처리기간의 연장 여부를 신고인에게 통지하여야 한다. 다만, 이 법 또는 다른 법령에 따라 심의, 동의, 협의, 확인 등이 필요한 경우에는 20일 이내에 통지하여야 한다.’라고 규정하고 있다. 또한 건축법 시행규칙 제13조제1항, 제6항에 의하면, 신고 대상 가설건축물을 축조하려는 자는 시장 등에게 '축조신고서'에 '배치도·평면도' 및 '대지사용승낙서'를 첨부하여 제출하여야 하고, 시장 등은 그 내용을 확인한 후 축조신고증명서를 신고인에게 발급하여야 한다. 2) 건축법 시행령 제15조제5항에서는 “법 제20조제3항에서 ‘재해복구, 흥행, 전람회, 공사용 가설건축물 등 대통령령으로 정하는 용도의 가설건축물’이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 것을 말한다.”고 하면서 제16조에서 ‘그 밖에 제1호부터 제14호까지의 규정에 해당하는 것과 비슷한 것으로서 건축조례로 정하는 건축물’이라고 하고, ◇◇시 건축 조례에서는 “영 제15조제5항제16호의 ‘그 밖에 건축조례로 정하는 건축물’이란 다음 각 호의 가설건축물을 말한다.”고 하면서 제10호에서 ‘「농지법 시행규칙」 제3조의2에 따른 농막(컨테이너ㆍ경량철골조ㆍ경량목구조, 그 밖에 이와 유사한 구조로서 연면적 20제곱미터 이하이고, 주거 목적이 아닌 경우로 한정한다) 및 간이저온저장고(연면적 33제곱미터 이하인 경우로 한정한다) ’라고 규정하고 있다. 3) 또한 건축법 시행령 제15조제7항은 ‘신고하여야 하는 가설건축물의 존치기간은 3년 이내로 한다.’라고 규정하고 있고, 건축법 시행령 제15조의2 제1항은 ‘시장 등은 가설건축물의 존치기간 만료일 30일 전까지 해당 가설건축물의 건축주에게 존치기간 만료일, 존치기간 연장가능 여부 등을 알려야 한다.’라고 규정하고 있다. 또한 건축법 시행규칙 제13조제5항, 제6항은 ‘가설건축물의 존치기간을 연장하고자 하는 자는 가설건축물 존치기간 연장신고서를 시장 등에게 제출하여야 하고, 시장 등은 그 기재내용을 확인한 후 가설건축물 존치기간 연장신고필증을 신고인에게 발급하여야 한다.’라고 규정하고 있다. 나. 다음으로, 이 사건 처분의 위법·부당 여부에 대하여 살펴보면, 1) 가설건축물 축조신고와 존치기간 연장신고 모두 건축법 시행령과 시행규칙에서 ‘기재내용을 확인한 후 신고필증을 신고인에게 발급하여야 한다.’라는 규정을 두고 있어, 신고내용이 요건에 맞는지에 관한 확인이 이루어지고 필증의 발급은 곧 수리를 의미한다는 점에서 수리를 요하는 신고에 해당한다는 점은 동일하다. 그러나 가설건축물 축조신고의 경우, 그 수리 시 대지 위에 가설건축물을 축조할 수 있게 하는 권능이 부여됨으로써 적극적으로 법률관계가 형성되고 대지의 현황이 바뀌게 되는 출발점이 되는 커다란 파급효과를 가지므로, 건축법령에서는 가설건축물을 축조하려는 자는 축조신고 시 대지사용승낙서 등의 서류를 첨부하도록 하고, 행정기관은 다른 법령에 따른 제한 규정과 관련하여 관계 행정기관의 장과 협의하는 등 실체적 요건에 관한 심사를 하도록 규정하고 있는 것이라 할 것이다. 반면 가설건축물 존치기간 연장신고의 경우, 이미 적법하게 축조된 가설건축물의 현상을 유지하는 것이라는 점에서 축조신고와 그 성격을 달리하고, 그 파급효과도 상대적으로 작다고 할 것이며, 이러한 취지에서 관련 규정에서 축조신고와 달리 다른 법령에 따른 실체적 요건의 심사를 예정하고 있지 아니한 것으로 보인다. 따라서 가설건축물 존치기간 연장신고에 있어서 ① 당초 신고된 용도대로의 사용이 이루어지고 있는 등 그 축조 목적이 유지되고 있고, ② 건축법령에서 연장신고와 관련하여 명문으로 정한 형식적 요건을 충족한다면, ③ 중대한 공익상 필요가 인정되지 않는 한 그 수리가 이루어져야 할 것이다. 또한 건축법령상 명문의 규정이 없음에도 가설건축물 건축허가 또는 축조신고에 관한 실체적 요건의 심사가 존치기간 연장신고에 있어서 동일하게 이루어져야 한다고 볼 수 없다(서울고등법원 2019. 8. 21. 선고 2018누62654 판결 참조). 2) 건축법에서는 가설건축물 존치기간 연장신고에 대하여 별도의 실체적 요건 심사나 타 법령에 따른 제한 규정의 적용을 명시하고 있지 않고, 이는 가설건축물의 존치기간 연장은 이미 적법하게 축조된 가설건축물의 현상 유지를 목적으로 하여 그 파급효과가 축조 신고와는 다르기 때문이고, 해당 가설건축물이 당초 신고된 용도대로 사용이 유지되고 있고, 건축법령상 명시된 형식적 요건을 충족하는 경우에 중대한 공익상 필요가 없는 한 행정청은 연장신고를 수리해야할 의무가 있다. 이 사건 가설건축물의 목적은 ‘농사용 임시창고’이고, 청구인은 이 사건 가설건축물을 본래 신고 목적대로 이용하고 있으며, 건축법에서 정한 형식적 요건을 갖추어 만료기간 내 연장신고서를 제출하였다. 그런데 피청구인은 이 사건 신청지가 농지임에도 불법으로 형질변경이 되어있고, 청구인이 설치한 이중벽관 및 맨홀의 배수시설은 농지법 시행령 제3조2의 개량시설로 보이나, 그 면적을 제외한 콘크리트 포장 부분은 농지의 불법 형질변경으로 원상회복 대상이라고 주장한다. 따라서 피청구인은 중대한 공익상 필요에 따라 이 사건 신청을 수리하지 않았다고 선해하여 볼 수 있다. 3) 인정사실에 따르면, 2024. 4. 29. 청구인은 가설건축물 존치기간 연장신고를 제출하였다. 피청구인은 청구인이 이 사건 토지에 농지의 불법 형질변경을 하였으므로 그에 대해 2회 보완요청(위반내용의 시정 등 원상복구) 하였으나, 청구인이 보완을 하지 않았다는 사유로 이 사건 반려 처분 하였다. 4) 민원처리법 제9조제1항, 제22조, 민원처리법 시행령 제24조제1항, 제3항, 제25조제1항에 의하면, 행정기관의 장은 민원의 신청을 받았을 때에는 다른 법령에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 그 접수를 보류하거나 거부할 수 없고, 접수한 민원문서에 보완이 필요한 경우에는 상당한 기간을 정하여 지체 없이 민원인에게 보완을 요구하고 그 기간 내에 민원문서를 보완하지 아니한 경우에는 10일 이내의 기간을 정하여 다시 보완을 요구할 수 있으며, 위 기간 내에 민원문서를 보완하지 아니한 경우에 비로소 접수된 민원서류를 되돌려 보낼 수 있도록 규정되어 있다. 위 각 규정 소정의 보완의 대상이 되는 흠은 보완이 가능한 경우이어야 함은 물론이고, 그 흠의 내용 또한 형식적․절차적인 요건에 한하고, 실질적인 요건에 관한 흠이 있는 경우에까지 보완을 요구하여야 한다고 볼 수 없으며, 다만 민원인의 단순한 착오나 일시적인 사정 등에 기한 경우에는 예외적으로 실질적 요건에 관한 흠이 있는 경우라도 보완을 명할 수 있다(대법원 2004. 10. 15. 선고 2003두6573 판결 취지 등 참조). 5) 이 사건 농지의 불법 형질변경에 대해서는 별론으로 하더라도, 피청구인의 보완요구는 형식적·절차적인 요건의 흠이 아닌 실질적 요건에 관한 흠의 보완을 요구한 것이고, 그 실질적 요건에 관한 흠이 청구인의 착오나 일시적 사정 등에 기한 것이라고 보기도 어렵다. 따라서 그러한 보완요구 불응을 사유로 하고 있는 이 사건 반려처분은 민원 처리에 관한 법률을 위반하여 위법하다. 또한 농지가 불법 형질변경 되었다면, 농지법 제42조에 따라 피청구인은 행위자에게 원상회복을 명하고 이를 이행하지 않을 경우 대집행으로 원상회복하는 등 불법행위를 단속할 의무가 있어 향후 농지원상회복 명령 등의 법적 절차가 이루어는 것이 불가능하거나 현저히 곤란하다고 보기도 어려운 점 등을 종합하면 이 사건 보완요구는 형식적·절차적 요건에 해당하지도 않고, 단순한 착오나 일시적 사정에 의한 것이 아닌 실질적 요건에 관한 내용에 해당하는 것이어서, 민원 처리에 관한 법률 시행령 제25조제1항의 반려사유가 될 수 없다. 다. 결론 그렇다면, 청구인의 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
