1. 사건개요 가. 청 구 인 : A 나. 피청구인 : B 다. 청구내용 청구인은 ○○군 ○○면 ○○리 산○○번지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)에 종손으로부터 묘지 사용승낙을 받고 2018. 12월경 가족묘 1기(이하 ‘이 사건 묘지’라 한다)를 설치하였으나 허가없이 이 사건 묘지를 설치하였으므로 장사 등에 관한 법률 제14조를 위반(이하 ‘이 사건 위반행위’라 한다)하였다는 사유로, 피청구인으로부터 2023. 12. 19. 이 사건 묘지에 대한 이전명령 사전통지, 2024. 2. 1. 이 사건 묘지에 대한 이전명령 처분을 받았다. 이후 피청구인으로부터 2024. 8. 29. 이 사건 묘지에 대한 이전명령 처분 및 이행강제금 부과처분에 대한 사전통지를 받고, 2024. 10. 2. 묘지에 대한 이전명령 처분 및 이행강제금 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 받고 그 취소를 청구한 사건이다. 2. 청구인 주장의 요지 청구인은 피청구인이 2023. 12. 15. 이 사건 최초 이전명령 사전통지에 대한 청구인의 의견제출 후 어떠한 처분도 하지 않았으며 이 사건 이행강제금 사전통지의 근거인 2024. 2. 1.자 처분은 부존재하거나 무효이며, 이 사건 이행강제금 부과 사전통지 또한 부존재하거나 무효인 처분을 근거로 하였으므로 위법함. 3. 피청구인 주장의 요지 청구인은 2018. 12월경, 종손으로부터 묘지 사용 승낙을 받았다고 주장하고 있으나, 이 사건의 핵심은 무허가 가족묘지 설치임. 피청구인은 2022. 11. 22. ○○○의 구두 신고를 받은 후 2023. 12. 19. 이 사건 묘지 이전명령 사전통지가 이루어지기까지 고인에 대한 예를 지킬 수 있도록 1년 이상의 기간을 주었음. 이 기간 동안 행정청은 묘지 이전에 관한 법적 절차에 대한 충분한 안내와 시정 기회를 제공하였고, 여러 차례에 걸쳐 이를 이행할 수 있는 기회가 있었음에도 불구하고 이행하지 않았고, 피청구인의 이 사건 처분은 관련 법령에 따른 적법한 처분임. 4. 관계법령 가. 장사 등에 관한 법률 제14조, 제31조, 제39조, 제43조 5. 인정사실 가. 청구외 ○○○은 2022. 11. 22. 이 사건 토지에 불법 묘지 구두 신고하였다. 나. 피청구인은 2023. 12. 15. 청구인에게 묘지 이전명령에 따른 행정처분 사전통지 하였다. 다. 청구인은 2024. 1월 사전통지에 대한 의견제출 하였다. 라. 피청구인은 2024. 2. 1. 묘지 이전명령 행정처분(기한 : 2024. 7. 31.까지)을 하였다. 마. 피청구인은 2024. 8. 29. 묘지 이전명령 처분에 따른 이행강제금 부과 사전통지 및 이전명령 행정처분 사전통지하였다. 바. 청구인은 2024. 9. 27. 사전통지에 대한 의견제출하였다. 사. 피청구인은 2024. 10. 2. 묘지 이전명령 처분 및 이행강제금 부과하였으나 이 사건 처분서가 반송됨에 따라 2024. 10. 22. 재발송 하였다. 청구인은 2024. 10. 31. 이 사건 처분서를 본인 수령하였다. 아. 청구인은 2024. 10. 28. 청구인 이 사건 행정심판 청구 및 집행정지 신청하였다(집행정지 결과 : 모두 기각). 6. 판단 가. 먼저 이 사건 처분의 관계 법령을 살펴보면, 1) 장사 등에 관한 법률 제14조제4항에서는 ‘국가, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 아닌 자는 가족묘지 등 사설묘지를 설치ㆍ관리할 수 있다. 가족묘지 등을 설치ㆍ관리하려는 자는 보건복지부령으로 정하는 바에 따라 해당 묘지를 관할하는 시장등의 허가를 받아야 한다. 허가받은 사항 중 대통령령으로 정하는 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다.’라고 규정하고 있다. 2) 장사 등에 관한 법률 제31조에는 시장등은 사설묘지 등의 연고자 또는 설치ㆍ조성자가 제14조제4항을 위반하여 사설묘지를 설치한 경우 보건복지부령으로 정하는 바에 따라 그 연고자 또는 설치ㆍ조성자에게 묘지ㆍ화장시설ㆍ봉안시설 또는 자연장지의 이전ㆍ개수, 허가취소, 시설의 폐쇄, 시설의 전부ㆍ일부의 사용 금지 또는 6개월의 범위 내에서 업무의 정지를 명할 수 있다고 하고 있다. 또한 같은 법 제43조에서는 시장등은 같은 법 제31조에 따른 묘지 등의 이전 또는 개수명령을 받고 이행하지 아니한 해당 묘지ㆍ봉안시설ㆍ자연장지의 연고자에게 500만원의 이행강제금을 부과한다고 하고 있다. 나. 다음으로 이 사건 처분의 위법 · 부당 여부를 살펴보면, 1) 인정사실에 따르면 피청구인은 2023. 12. 15. 청구인에게 묘지 이전명령에 따른 행정처분 사전통지를 하였으며, 청구인은 2024. 1월 피청구인에게 사전통지에 대한 의견제출을 하였고 2024. 2. 1. 피청구인은 이 사건 선행 이전명령 처분(기한 : 2024. 7. 31.까지)을 하였다. 피청구인은 청구인이 묘지 이전명령을 이행하지 않은 사실을 2024. 8. 21. 재확인하고 2024. 8. 28. 청구인에게 이행강제금 부과 사전통지를 하였음. 청구인은 2024. 9. 27. 피청구인에게 이행강제금 부과 사전통지에 대한 의견제출 하였으며 피청구인은 2024. 10. 2. 청구인에게 이 사건 처분인 묘지 이전명령 및 이행강제금 부과(금오백만원)를 하였다. 2) 피청구인이 2024. 10. 2. 청구인에게 한 이전명령 처분을 취소한다는 청구취지에 대하여 살펴본다. 대법원은 ‘행정청이 제1차로 불법 부분 철거 등의 원상회복을 명하였음에도 상대방이 이에 불응함을 이유로 제2차, 제3차로 다시 원상회복을 명한 경우, 원상회복의무는 이미 제1차 원상회복 명령에 의하여 이미 발생하였으므로, 제2차, 제3차의 원상회복 명령은 새로운 의무를 부과하는 것이라고 볼 수 없고, 단지 종전의 원상회복을 독촉하는 통지에 불과하므로, 이를 취소소송의 대상이 되는 독립한 행정처분이라고 할 수 없다(대법원 2004. 6. 10. 선고 2002두12618 판결 등 참조)’라 판시하고 있다. 피청구인은 2024. 2. 1. 청구인에게 제1차로 이 사건 묘지를 이전할 것을 명하는 선행명령을 하였고, 이 사건 처분인 2024. 10. 2. 이 사건 이전명령은 이 사건 선행명령과 그 내용이 동일하다. 그러므로, 청구인의 이 사건 이전의무는 이 사건 선행명령에 기하여 이미 발생하였고, 이 사건 선행명령에 따라 발생한 묘지 이전의무를 이행할 것을 다시 한 번 명하면서 그 이행기한을 연기하는 내용의 통지에 불과할 뿐 청구인에게 새로운 의무를 부과하는 것은 아니므로, 이 사건 청구취지 중 묘지 이전통지의 취소를 구하는 부분은 행정처분이 아닌 행위를 대상으로 한 것으로 부적법하다. 설령 이 사건 선행 이전명령을 취소 대상으로 본다고 하더라도, 피청구인은 이 사건 처분을 2024. 2. 1.에 하였고 이 사건 선행 이전명령의 처분서를 2024. 2. 7. 청구인의 아파트 경비원이 수령한 것으로 확인되는바, 행정처분의 상대방인 서류의 송달을 받을 자가 다른 사람에게 우편물 기타 서류의 수령권한을 명시적 또는 묵시적으로 위임한 경우에는 그 수임자가 해당 서류를 수령함으로써 그 송달받을 자 본인에게 해당 서류가 적법하게 송달된 것으로 보아야 할 것이고, 위임받은 자는 반드시 위임인의 종업원이거나 동거인일 필요가 없다고 할 것이므로(대법원 1994. 1. 11. 선고 93누16864 판결, 대법원 2000. 7. 4. 선고 2000두1164 판결 참조), 당시 청구인이 주소지에 거주하지 않았다거나 경비원이 수령 권한이 없는 자라는 등을 입증할 만한 증거는 확인되지 않으므로, 청구인이 이 사건 처분이 있음을 안 날은 청구인의 아파트 경비원이 이 사건 선행 이전명령 처분을 수령한 2024. 2. 7.이라 볼 수 있고, 그렇다면 이 부분 심판청구는 청구기간을 도과하였으므로 부적법하다고 할 것이다. 3) 피청구인이 2024. 10. 2. 청구인에게 한 이행강제금 부과 처분을 취소한다는 청구취지에 대하여 살펴본다. 청구인은 이 사건 묘지에 대해 종중의 허가를 받았다고만 주장하고 있지 피청구인으로부터 허가를 받았다는 것에 대해서는 입증하지 못하고 있고, ‘종중의 사용승낙을 받았고 ○○○과 종중 간의 민사소송 진행중에 있으며, 관련 민사소송과 형사사건으로 ○○○의 종중 대표자 지위 및 종중의 이 사건 묘지의 사용승낙에 관한 실체적 진실을 밝힌 후 종중으로부터 사용승낙을 받아 관할 행정청의 허가를 받아 이전한 묘지를 다시 원상복구 할 예정’이라고 청구서에서 밝히고 있는 바, 이 사건 묘지에 대한 행정청의 허가를 받지 않았음은 청구인도 인정하고 있어 이 사건 묘지가 피청구인으로부터 허가를 받아 적법하게 설치되었다고 볼 만한 사정은 없다. 이 사건 이행강제금 부과처분은 피청구인의 허가를 받지 아니한 채 가족묘지 등을 조성·설치한 청구인이 그 묘지를 이전할 수 있도록 간접적인 강제를 함으로써 무분별한 묘지의 설치로 인한 보건위생상의 위해를 막고, 국토의 효율적 이용을 위한 것이므로, 이 사건 이행강제금 부과처분으로 인하여 보호되는 공익이 원고의 침해되는 사익보다 작다고 볼 수 없어 피청구인의 이 사건 이행강제금 부과처분에 재량권을 일탈‧남용한 위법함은 없다. 다. 결론 그렇다면, 청구인의 피청구인이 2024. 10. 2. 청구인에게 한 이행강제금 부과 처분 취소의 청구심판청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하고, 나머지 청구는 각하하기로 주문과 같이 재결한다. |
