1. 사건개요 가. 청 구 인 : A 나. 피청구인 : B 다. 청구내용 청구인은 2024. ○. ○. 피청구인에게 ○○군 ○○면 ○○리 ○○○○-○번지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다) 외 1필지상 ○○○○○시설(○○○) 증설을 위한 개발행위 허가신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였으나, 2024. ○. ○○. 피청구인으로부터 불허가 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 통보받고, 그 처분의 취소를 청구한 사건이다. 2. 청구인 주장의 요지 청구인은 타지역 ○○○에 있는 ○○○○를 ○○○○번지 토지로 이전하여야 하는 상황으로, ○○○ 면적이 증가되지 않는 경우 돌이킬 수 없는 손해를 입게 됨. ○○○○-○번지 도로의 소유자인 청구인과 위 도로를 사용하고 있는 ○○○○ ○○ 사이에 폭 ○m의 사용승낙에 관한 약정이 있음에도, 피청구인이 불허가 한 것은 청구인의 ○○○○-○번지 도로에 관한 사유재산권을 중대하게 침해하였을 뿐만 아니라, ○○○○-○번지 도로를 거의 독점적으로 사용하고 있는 ○○○○ ○○이 ○m의 폭으로도 충분하다고 하여 약정한 사항까지 무시하면서 ‘경사지고 커브 길인 본 도로가 절반(○m)으로 줄어들어 주변 교통 사고의 위험과 교통 소통에 지장을 초래한다’라고 하는 피상적인 이유를 들어 재량권의 범위를 일탈·남용하는 위법한 처분을 한 것이고, 기반시설과 도로의 폭 등은 청구인이 아니라 청구외 ○○이 갖추어야 함. 3. 피청구인 주장의 요지 형식적으로는 ○○○○○시설(○○○) 증설을 위한 개발행위허가 신청으로 ○m 이상 도로폭을 충족하면 되기는 하나, 이 사건 도로를 유일한 진입도로로 사용하고 있는 청구 외 ‘○○○○ ○○’이 있는데, 이 사건 토지 상부에 있는 ○○리 ○○○○번지의 최초 공장설립은 19○○. ○○. ○○.자, 공장등록은 19○○. ○○. ○.자인데, 청구인의 이 사건 토지의 취득 시점은 20○○. ○. ○○.자로, 이전부터 공장의 진입도로로 사용하던 현황 도로로서 청구인은 현황도로임을 인지하고 취득하였다고 보는 것이 합리적임. 청구인이 해당 토지를 취득하기 전부터 현황도로인 점, 청구인도 ○○ 운영 시 진입도로로 사용한 점, 주변 교통소통의 지장을 초래할 우려가 명백한 점을 보면 사유재산권을 침해한 위법한 경우라고 볼 수 없을 것임. 4. 관계법령 가. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조, 제57조, 제58조, 제59조 나. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제51조, 제56조 [별표 1의2] 5. 인정사실 가. 청구인은 2024. ○. ○. 피청구인에게 개발행위허가신청을 하였다. 나. 피청구인은 이 사건 신청에 대하여 2024. ○. ○○. 청구인에게 보완 요청을 하였다. 다. 청구인은 피청구인에게 2024. ○. ○.자 ‘보완완료보고서’를 제출하였고, 피청구인은 2024. ○. ○○. 이 사건 처분을 하였다. 라. 청구인은 2024. ○○. ○○. 이 사건 행정심판을 청구하였다. 6. 판단 가. 먼저, 이 사건 처분의 관계 법령을 살펴보면, 국토계획법 제56조 제1항에는 ‘건축물의 건축 또는 공작물의 설치, 토지의 형질변경 등 개발행위를 하려는 자는 시장 또는 군수의 허가를 받아야 한다’고 규정하고 있고, 같은 법 제58조 제1항에서는 ‘시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다’고 규정하며, 같은 항 제5호에서는 “해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 것”이라고 규정하고, 제58조 제3항은 ‘그 허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 다음 각 호의 구분에 따라 대통령령으로 정한다’고 규정한다. 아울러 같은 법 시행령 제56조 제1항 [별표 1의2] 제1호 마목(1)에서는 개발행위허가기준으로 “주변의 교통소통에 지장을 초래하지 아니할 것”을 규정하고 있다. 나. 다음으로 이 사건 처분의 위법·부당 여부를 살펴보면, 1) 국토계획법 제56조 제1항 각 호의 규정에 의한 개발행위허가는 그 금지요건이 불확정개념으로 규정되어 있어 그 금지요건에 해당하는지 여부를 판단함에 있어서 행정청에게 재량권이 부여되어 있다고 할 것(대법원 2005. 7. 14. 선고 2004두6181 판결 참조)이고, 행정청이 재량행위를 함에 있어 설정된 기준이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 볼 만한 다른 특별한 사정이 없는 이상 행정청의 의사는 가능한 존중되어야 하며(대법원 2011. 1. 27. 선고 2010두23033 판결 참조), 재량행위에 대한 사법심사는 행정청의 재량에 기한 공익판단의 여지를 감안하여 법원은 독자의 결론을 도출함이 없이 당해 행위에 재량권의 일탈·남용이 있는지 여부만을 심사하게 되고, 이러한 재량권의 일탈·남용 여부에 대한 심사는 사실오인, 비례·평등의 원칙 위배 등을 그 판단 대상으로 한다(대법원 2001. 2. 9. 선고 98두17593 판결 참조)는 판례의 법리에 따라 이 사건 처분의 위법·부당 여부를 살펴보기로 한다. 2) 청구외 ○○○○ ○○과 약정한 토지사용승낙서가 존재하고, 이 사건 처분이 청구인의 사유재산권을 중대하게 침해하고 있다는 취지의 청구인 주장에 대하여, 살피건대 제출된 자료에 따르면 청구인과 청구외 ○○○○ ○○과 사이에 ‘○○○○○○가처분, ○○○○○○○ 확인 등’ 등 이 사건 토지와 관련한 법적 분쟁이 있는 것으로 보이고, 대법원은 ‘토지 소유자가 그 소유의 토지를 도로, 수도시설의 매설 부지 등 일반 공중을 위한 용도로 제공한 경우에, 소유자가 토지를 소유하게 된 경위와 보유기간, 소유자가 토지를 공공의 사용에 제공한 경위와 그 규모, 토지의 제공에 따른 소유자의 이익 또는 편익의 유무, 해당 토지 부분의 위치나 형태, 인근의 다른 토지들과의 관계, 주위 환경 등 여러 사정을 종합적으로 고찰하고, 토지 소유자의 소유권 보장과 공공의 이익 사이의 비교형량을 한 결과, 소유자가 그 토지에 대한 독점적·배타적인 사용·수익권을 포기한 것으로 볼 수 있다면, 타인이 그 토지를 점유·사용하고 있다 하더라도 특별한 사정이 없는 한 그로 인해 토지 소유자에게 어떤 손해가 생긴다고 볼 수 없다’(대법원 2019. 1. 24. 선고 2016다264556 전원합의체 판결)는 취지로 판시하고 있는바, 청구인이 이와 관련한 민사상 청구 등을 할 수 있는지 여부는 별론으로 하더라도, 제출된 자료만으로는 이 사건 처분으로 인해 청구인의 사유재산권이 중대하게 침해되었다고 보기는 어렵다고 할 것이다. 3) 청구인은 기반시설과 도로의 폭 등은 청구인의 개발행위허가 신청에 대해 적용할 것이 아니고, 이는 청구외 ○○이 갖추어야 한다는 취지로 주장하고 있으나, 국토계획법 제58조 제1항 제5호는 개발행위허가의 기준의 하나로 '해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 것'을 규정하고 있고, 국토계획법 제58조 제1항, 제3항은 개발행위를 허가하는 경우 그 허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 대통령령으로 정하도록 하고 있고, 이에 따라 국토계획법 시행령 제56조 제1항은 [별표 1의2]에서 세부기준을 정하고 있는데, 1항에서 '분야별 검토사항'을, 2항에서 '개발행위별 검토사항'을 각 규정 하면서 1항 (마)목 (1)에서 분야별 검토사항의 하나로 '기반시설'이라는 항목으로 '주변의 교통소통에 지장을 초래하지 아니할 것'을 규정하고 있다. 위와 같은 법령의 규정 내용과 체계, 문구를 종합하여 보면, 위 (마)목 (1)은 개발행위의 한 형태로서의 기반시설 건축 허가시 적용되는 요건을 규정한 것이 아니라, 개발행위 허가 과정에서 그 판단 기준의 하나로서 '주변 기반시설의 현황'과 관련하여 '주변의 교통소통에 지장을 초래하지 아니할 것'이라는 요건을 규정하고 있는 것으로 해석된다. 즉, 개발행위허가 여부를 판단함에 있어 주변의 교통소통에 지장을 초래하지 아니하여야 한다는 요건이 공통적으로 적용된다고 봄이 상당하므로{서울고등법원 (춘천) 2018. 7. 18. 선고 2018누352 판결 참조}, 이 사건 개발행위허가시 위 허가 기준 역시 충족되어야 할 것으로 보인다. 4) 본 허가 신청건을 허가한다면 경사지고 커브길인 본 도로가 절반(○m)으로 줄어들어 주변의 교통사고의 위험과 교통소통에 지장을 초래하고, 주변 교통사고의 위험과 교통소통에 지장을 초래할 것이 명백한 바, 입지조건과 주변지역과의 관계가 개발행위허가 기준에 부적합하다는 처분사유에 대하여, ① 이 사건 토지는 오랜 기간 동안 교통 또는 통행에 제공되고 있는 점, ② 청구인은 20○○.경 이 사건 토지의 소유권을 취득할 당시 사실상의 도로로 사용되고 있는 사정을 알면서 이 사건 토지를 취득한 것으로 보이는 점, ③ 이 사건 토지는 ○○리 ○○○○번지에 소재한 청구외 ○○○○ ○○으로 진입하기 위한 유일한 통행로로 보이는 점, ④ 우리위원회 현장확인 결과 이 사건 토지에 개발행위가 허가되어 도로 면적이 줄어들 경우 차량이 교행하기 어려워 개발행위허가에 따른 공사기간에는 물론 그 후에도 주변의 교통소통에 지장을 초래할 것으로 보이고, 특히 이 사건 토지의 한쪽 가장자리에 별다른 추락방지시설이 설치되어 있지 않아 교통사고 발생 시 회복할 수 없는 피해가 발생할 가능성이 없다고 볼 수 없는 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 토지에 대한 개발행위요건을 엄격하게 판단함으로써 통행을 방해하지 않도록 하여야 할 공익상 필요가 인정되고, 이 사건 처분으로 달성하고자 하는 공익이 청구인이 입게 되는 불이익에 비하여 결코 작다고는 할 수 없어 이 사건 처분에 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 보기 어렵다. 다. 결론 그렇다면, 청구인의 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
