1. 사건개요 가. 청 구 인 : A 나. 피청구인 : B 다. 청구내용 청구인은 2024. 7. 22. ●●시 ■■면 ▲▲리 ○○○-○○(이하‘이 사건 신청지’라 한다) 상에 위험물 저장 및 처리시설 신축을 목적으로 하는 건축 신고(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)를 하였으나, 피청구인이 2024. 10. ○○. 청구인에게 건축신고 불수리 처분(이하‘이 사건 처분’이라 한다)을 하자, 그 처분의 취소를 청구한 사건이다. 2. 청구인 주장의 요지 ① 피청구인은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」, 「개발행위허가운영지침」을 관련 규정으로 적시할 뿐 구체적인 조문을 제시하지 않았고, 구체적으로 어떠한 위해가 발생하는 지에 대하여도 전혀 기재하지 않았는바, 이와같은 처분사유는 추상적이고 막연한 우려에 불과하여 위법·부당함. ② 청구인이 이 사건 신청지에 설치하고자 하는 시설은 ‘고압가스(산소, 질소, 알곤, 탄산, 혼합가스) 충전시설 및 저장시설’로 .위 시설에 보관되는 각 산소, 질소, 알곤, 탄산, 혼합가스(알곤+탄산)에는 대기를 오염시키거나 악취를 유발하는 성분이 포함되어 있지 않기 때문에, 수질오염, 토질오염, 소음, 진동, 분진 등을 유발하지 않고, 위 가스가 보관되는 시설물을 통하여서도 대기오염·수질오염·토질오염·소음·진동·분진 등이 발생하지 않음은 분명하므로, 위 가스를 보관·충전하는 시설의 설치로 인하여 위해발생 등이 발생할 우려가 없음 ③ 직접적인 위해요소가 아닌, 가정적 상황에 대한 추상적 위험에 대한 것에 불과한데. 어떠한 사고가 발생할 경우, 인근에 피해를 줄 수 있는 추상적 위험성은 항상 현존하는 것이고, 그와 같은 추상적 위험성의 존재만으로 이를 불허가 하는 것은 부당함 ④ ●●시 관내에 위치한 종합병원에 고압가스 저장시설이 설치되어 있다는 점을 고려하면, 피청구인이 추상적인 위험성을 전혀 허용하지 않는 취지로 재량권을 행사한다고 볼 여지도 없음.(만일 피청구인이 추상적인 위험성을 전혀 허용하지 않는 취지로 이 사건 처분을 한 것이라면, 피청구인이 청구인에 대하여만 다른 기준을 제시하는 것이라고 할 것이어서 그 자체로 비례, 평등의 원칙을 위반한 것이라고 할 것임） ⑤ 이 사건 신청지 인근 도로에서 각종 교통사고와 교통 체증이 빈번하게 발생하는 것은 해당 도로와 교통 체계의 문제인 것으로 보이고, 이는 피청구인이 스스로 해결해야 할 문제에 불과하며, 청구인이 이 사건 시설을 설치한다고 하여 그러한 사고 발생의 가능성이 높아질 것으로 예상된다고 볼 근거도 전혀 없으므로, 피청구인이 해결해야 할 문제를 청구인에게 전가(轉嫁)하면서, 청구인의 건축신고를 불수리하는 것은 부당함 3. 피청구인 주장의 요지 ① 피청구인은 이 사건 처분 당시 처분의 근거 및 이유를 제시하였고 청구인의 청구서에서도 볼 수 있듯이 청구인은 이 사건 처분 사유, 청구인의 처분 근거법령을 충분히 인식하고 있음을 알 수 있어서 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데 별다른 지장이 없었으므로, 행정절차법 제23조 제1항의 요건을 결하여 위법·부당한 처분이라는 청구인의 주장은 이유 없음. ② 청구인은 당초에는 고압가스 충전·판매·제조소 시설 설치를 목적으로 건축신고를 하였으나 신청서 작성의 오기로 추후 고압가스 충전·판매·제조소 및 액화석유가스 저장·판매소를 설치하는 것으로 용도 계획을 변경하였음. 즉 사전심사 청구때와는 건축 계획이 달라진 점, 건축신고 시점에는 단순 고압가스 및 액화석유가스를 취급하는 건축 용도만 확인할 수 있을 뿐 구체적인 사업계획이 제출되지 않는 한, 해당 시설 허가와 관련된 기술적 검토가 이루어지지 않은 점에서 위험 발생 우려에 대해 검토했을 뿐, 단순히 막연하고 추상적인 위험 발생을 우려하여 처분한 것은 아님. ③ 이 사건 신청지의 위치도를 살펴보면 동쪽으로 약 35m 이내에는 □□마을(124가구, 240여명)이 위치해 있으며, 서쪽으로는 국도3호선 및 ●●IC 사거리(교차로)가 접하고 있어 ●●방면, ★★방면, IC방면으로 진출입하는 차량의 통행이 많은 곳으로 각종 교통사고 및 교통체증이 빈번하게 발생하는 곳임. □□마을 주민들은 가뜩이나 인근 도로의 교통사고의 위험이 크며, 각종 사건, 사고들이 발생하는 환경에 이 사건 시설까지 들어선다면 추후 사고 발생 시 더 큰 화재 및 인명피해가 발생할 수 있다며 이 사건 시설의 설치를 반대하는 입장임. 피청구인은 국토계획법상 주변지역의 토지이용실태 및 주변환경을 종합적으로 고려하여 이 사건 시설이 설치될 경우 당해 지역 및 주변 지역에 위해 발생의 우려가 있다는 점을 들어 이 사건 처분을 한 것임. ④ 청구인이 제시한 관내 병원의 고압산소통의 경우 의료용 산소공급으로 병원 특성(병원용 산소공급시스템은 고압산소통을 사용해 병실에 위치한 중환자에게 산소를 공급)상 고압산소치료센터 및 해당 치료를 신속하게 하기 위한 필수불가결한 요소로 시설의 일부(산소통)를 사용함에 불과하므로 이 사건 신청과는 차이가 있으므로 단순 인근에 시설이 있다는 것만으로 이 사건 신청이 적합하다고 할 수는 없음. 4. 관계법령 가. 건축법 제1조, 제12조, 제14조 나. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조, 제57조, 제58조 다. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제56조, 별표1의2 5. 인정사실 가. 청구인은 2024. 7. ○○. 피청구인에게 건축신고 신청서를 제출하였다. 나. 피청구인은 2024. 7. ○○. 건축복합민원 일괄협의회를 개최하였다. 다. 피청구인은 2024. 8. ○○. ■■면장에게 주민의견 조회를 요청하였고, ■■면장은 피청구인에게 주민 반대 의견을 제출하였다. 라. 피청구인은 2024. 10. ○○. 청구인에게 이 사건 처분을 하였다. 6. 판단 가. 행정절차법 제23조 제1항의 위반 여부 행정절차법 제23조 제1항은 '행정청은 처분을 하는 때에는 신청내용을 모두 그대로 인정하는 처분인 경우, 단순·반복적인 처분 또는 경미한 처분으로서 당사자가 그 이유를 명백히 알 수 있는 경우, 긴급을 요하는 경우에 해당하는 경우를 제외하고는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여야 한다'고 규정하고 있다. 위와 같이 처분사유를 명시하도록 한 것은, 행정청으로 하여금 신중한 조사와 판단을 하여 정당한 처분을 하게하고 그 정당성의 근거를 제시하도록 함으로써, 처분의 상대방의 불복신청에 편의를 주고 나아가 이에 대한 불복절차에 있어 심리의 범위를 한정하여 이해관계인의 신뢰를 보호하고 절차적 권리를 보장하기 위한 것인바, 이러한 이유제시의무에 위반한 처분은 위법하다. 다만, 행정절차법은 처분의 근거와 이유의 제시 정도에 관하여는 아무런 규정을 두고 있지 않아, 어느 정도의 기재가 있으면 행정절차법에 따른 이유제시로서 적법하다고 할 수 있는지가 문제되는데, 행정절차법 제23조제1항의 입법취지가 행정작용의 능률과 적정보다는 행정처분의 상대방에게 불복여부의 결정 및 그 불복신청에 편의를 주는 것에 중점을 두고 있는 점을 고려하면, 처분의 상대방의 입장에서 어떠한 사유로 당해 처분이 이루어졌고, 이에 대하여 어떠한 방식으로 권리구제를 강구할 수 있는지 여부를 알 수 있을 정도로 그 이유가 구체적으로 제시되면 족하다고 할 것이다(대법원 2019. 1. 31. 선고 2016두64975 판결 등 참조). 이 사건에 관하여 보건대, 이 사건 처분서에 관련규정으로 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 및 개발행위허가운영지침이 기재되어 있을 뿐 그 구체적 조문은 기재되어 있지 않지만, 추가로 처분 사유가 제시되어 있으므로, 비록 그 근거법령의 조문까지 명시되지 않았다고 하더라도 피청구인이 이 사건 처분에 대하여 불복여부를 결정하고 불복수단을 강구함에 있어 별다른 장애는 없다고 할 것인바, 이 부분 청구인의 주장은 이유 없다. 나. 이 사건 처분이 재량의 일탈․남용을 하였는지 여부 1) 관련법령의 내용 및 관련법리 가) 국토계획법 제56조에 따른 개발행위허가는 그 금지요건·허가기준이 불확정개념으로 규정된 부분이 많아 그 요건·기준에 부합하는지를 판단하는 데 행정청에 재량이 부여되어 있다. 그리고 건축물의 건축을 수반하는 건축신고의 수리는 건축법 제14조제2항, 제11조제5항, 제6항의 인허가 의제로 인해 건축법상 건축신고와 국토계획법상 개발행위허가의 성질을 아울러 갖게 되므로, 국토계획법상의 개발행위허가를 받은 것으로 의제되는 건축신고가 국토계획법령이 정하는 개발행위허가기준을 갖추지 못한 경우 행정청으로서는 이를 이유로 그 수리를 거부할 수 있다(대법원 2019. 7. 4. 선고 2018두49079 판결 등 참조). 나) 그리고 국토계획법 제58조제1항, 제3항의 위임에 따른 국토계획법 시행령 제56조제1항 [별표 1의2]에서는 ‘개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변지역에 대기오염·수질오염·토질오염·소음·진동·분진 등에 의한 환경오염·생태계파괴·위해발생 등이 발생할 우려가 없을 것’을 규정하고 있고, 국토계획법 시행령 제56조 제4항의 위임을 받은 국토교통부 훈령인 개발행위허가운영지침 3-2-4 에서도 동일한 내용을 규정하고 있다. 다) 이와 같은 국토계획법상 개발행위허가는 허가기준 및 금지요건이 불확정개념으로 규정된 부분이 많아 그 요건에 해당하는지 여부는 행정청의 재량판단의 영역에 속한다. 그러므로 그에 대한 사법심사는 행정청의 공익판단에 관한 재량의 여지를 감안하여 원칙적으로 재량권의 일탈ㆍ남용이 있는지 여부만을 대상으로 하고, 사실오인과 비례ㆍ평등원칙 위반 여부 등이 그 판단 기준이 된다(대법원 2021. 3. 25. 선고 2020두51280 판결 등 참조). 2) 구체적 판단 가) 피청구인은 이 사건 신청지의 동남쪽으로 반경 325m 이내(최단거리 약 35m)에 있는 □□마을 124가구, 240여명의 주민이 거주하고 있고, 교통량이 많은 왕복 8차선의 국도3호선이 접도하고 있어 국토계획법상 주변환경의 토지이용실태 및 주변환경을 종합적으로 고려하여 이 사건 시설이 설치될 경우 당해 지역 및 주변 지역에 위해 발생의 우려가 있다고 주장하고 있다. 그러나 청구인이 이 사건 건축 신고의 목적으로 한 고압가스 충전·판매소 및 액화석유가스 저장‧판매소(이하 ‘이 사건 시설물’이라 한다)는 위험물을 취급하고 있으므로 사고 발생 시 인근에 피해를 줄 수 있는 추상적 위험성은 항상 현존하고 있는 것이므로, 그와 같은 추상적 위험성의 존재만으로 이를 일률적으로 불허할 경우 사실상 이 사건과 같은 시설물이 입지할 수 있는 곳은 극히 제한적일 수밖에 없는데, 피청구인은 고압가스 저장소가 있는 곳의 인근에 요양원의 증축 허가{●●시 ▲▲동 ○○○-○에 소재한 건물용도 노유자시설인 요양원은 2020. ○. ○○. 증축 허가를 받고 2020. ○. ○. 사용승인되었는데, 직선거리로 약 50m 떨어진 곳에 고압가스 충전소(허가일 2004. ○. ○○.)가 영업 중이다.}를 하였는바, 피청구인이 추상적 위험성을 전혀 허용하지 않는 취지로 재량권을 행사하고 있는 것으로 보이지도 않는다. 나) 이 사건 시설물은 그 성질상 위험성이 다소 있으나 인근 상인들이나 주민들의 생활을 위하여 필수적인 시설이고, 그 잠재적 위험성은 운영자 혹은 관리청의 엄격한 운영 및 관리 · 감독 등을 통하여 보완할 수도 있을 것이다. 다) 이 사건 처분 경위를 구체적으로 보면, 건축복합민원 일괄협의 중 2024. 8. ○○. 피청구인(건축과)은 해당 토지는 계획관리지역으로 국토계획법령 등에 따라 위험물 저장 및 처리시설 건축이 가능한 것으로 보았으나, 2024. 9. ○. □□마을 이장 외 1명과 면담 후, 2024. 10. ○○. 이 사건 처분 사유와 같은 검토의견을 제시하고, 2024. 10. ○○. 이 사건 처분을 하였다. 즉, 피청구인은 당초 이 사건 건축신고가 국토계획법령이 정한 허가기준에 부합하는 것으로 판단하였다가 인근 주민들의 민원제기로 인해 주변지역에 위해 발생 우려라는 공익을 이유로 이 사건 처분을 한 것으로 보여진다. 그러나 피청구인이 이 사건 시설물의 건축으로 인해 주변 주거지 등에 미치는 영향을 구체적, 객관적으로 검토하였다고 볼 만한 자료가 없다. 라) 피청구인은 교통량이 많은 ◎◎고속도로 ●●나들목, 국도 3호선이 있어 이 사건 시설물이 건축 및 운영될 경우 빈번한 차량 통행으로 사고의 위험이 더 커질 수 있다고 주장한다. 이와 같은 교통사고의 위험은 도로 및 교통 체계에 따라 그 영향을 달리하는 요소이고, 피청구인 역시 이를 해소하기 위해 ●●IC~■■면행정복지센터 우회도로를 개설한 것이므로, 이 사건 시설물의 건축으로 인해 교통량이 증가하게 되고 따라서 사고 위험이 클 수 밖에 없다는 주장은 납득하기 어렵다. 그러나 이 사건 시설물이 건축되어 운영 중, 국도 3호선을 운행하는 차량이 운전자의 부주의 등에 의해 시설물을 충돌하는 사고가 발생할 가능성은 충분히 예견된다. 그렇다면 피청구인은 이와 같은 위험을 방지하기 위해 청구인에게 차단벽·방호벽 설치 등 안전 대책 수립 및 설치를 조건으로 할 수도 있을 것이다. 3) 소결론 따라서 인정사실, 제출된 자료 및 우리 위원회의 현장 확인 내용에 의하여 인정되는 위와 같은 사정들을 종합하여 보면, 이 사건 건축신고가 건축법 등 관련 법령의 허가기준에 부합하지 않았다거나, 달리 이 사건 건축신고를 불수리할 중대한 공익상의 필요가 있었다고 인정할 수 없으므로, 이 사건 처분은 피청구인의 사실 오인 및 비례․평등원칙을 위반하여 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 할 것이다. 다. 결론 그렇다면, 청구인의 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
