1. 사건개요 가. 청 구 인 : A 나. 피청구인 : B 다. 청구내용 청구인은 경상남도 ♤♤시 ○○읍 ♣♣♣로 ***번길에 소재한 ‘씨유○○점(이하 ‘이 사건 점포’라 한다)’의 점주로 피청구인에게 2024. 11. 14. 담배소매인 지정신청을 하였으나, 피청구인은 2024. 11. 20. 이 사건 점포가 건축법 등의 관련법령에 따라 적법하게 건축된 점포를 갖출 것이라는 담배사업법 시행규칙 제7조의3제2항제2호의 담배소매인 지정기준을 갖추지 않았다는 사유로 담배소매인 지정 불가처분을 하자 그 처분의 취소를 청구한 사건이다. 2. 청구인 주장의 요지 이 사건 점포는 적법하게 건축된 건축물이고, 2, 3층에 위법사실이 있다고 담배소매인 지정이 불가하다는 것은 부당함. 위법을 해소하기 위해서는 건축물을 허물지 않고는 현실적으로는 불가하므로 위법을 해소할 시간을 정하여 유효기간 있는 조건부 담배소매인 지정 또한 가능할 것임. 또한 이 사건 점포에서 14년 동안 담배를 판매해왔고 법령이 바뀐 후에도 피청구인은 담배소매인 지정을 허가한 사실이 있음. 이 사건 점포에 담배소매인 지정이 되지 않으면 청구인의 매출이 마이너스가 되고 청구인은 창업을 하자마자 폐업의 위기에 놓임. 이 사건 처분으로 달성하려는 공익목적보다 청구인이 받게 될 불이익이 더 크다할 것으로 이 사건 처분의 취소를 구함. 3. 피청구인 주장의 요지 이 사건 점포의 건물은 2011년부터 2~4층에 대한 위반사항이 발생하였고 4층에 대한 무단증축은 2019년경 일부 시정되었으나 2, 3층에 대한 대수선 위반은 현재까지 지속되고 있음. ‘적법하게 건축된 점포’란 소매인 지정을 받은 영업소에 국한되는 것이 아닌 소매인 지정을 받은 영업소가 위치한 건축물 전체를 의미한다고 봄이 타당하고(광주지방법원 2024. 9. 26. 선고 2024구합11839 판결), 관할관청의 대수선 허가 없이 내력벽이 해체된 상태인 것은 비록 위 내력벽을 철거하면서 보강공사가 시행되어 건축물의 구조안전이나 사용에 지장이 발생하지 않았다 하더라도 위반건축물에 해당한다 할 것임(서울행정법원 2021. 3. 9. 선고 2020구합53484 판결). 법제처 해석례도 담배사업법 시행규칙 제7조의3제2항제2호에 따른 ‘적법하게 건축된 점포를 갖출 것’이라는 의미는 ‘건축법 등의 관계 법령에 비추어보면 위반 건축물 표기의 효과는 해당 건물 전체에 미치는 것으로 보아야 한다.’고 유권해석 함(법제처 19-0086 해석례). 건축법 상 허가권자는 위법 건축물에서의 영업행위를 규제할 수 있는 점에 비추어 보면, 이 사건 처분으로 인하여 제한되는 사익보다 담배 소매 영업장소의 안정성 확보를 통한 담배 유통질서의 확립 및 담배산업의 건전한 발전이라는 공익이 훨씬 큼. 4. 관계법령 가. 담배사업법 제16조 나. 담배사업법 시행규칙 제7조, 제7조의3 다. 건축법 제79조 5. 인정사실 가. 이 사건 점포인 씨유○○점 대표자는 2024. 11. 5 이 사건 점포에 대하여 피청구인에게 폐업 신고를 하였고, 피청구인은 수리하였다. 나. 피청구인은 2024. 11. 5. ~ 11. 13. 이 사건 점포에 대한 담배소매인 폐업 및 지정신청 공고하였다. 다. 청구인은 2024. 11. 11. 피청구인에게 이 사건 점포의 소매인지정신청서 제출하였다. 라. 피청구인은 2024. 11. 20. 청구인에게 담배소매인 부지정 통지하였다. 마. 청구인은 2024. 12. 4. 이 사건 행정심판 청구하였다. 6. 판단 가. 먼저, 이 사건 처분의 관계 법령을 살펴보면, 1) 담배사업법 제16조제1항은 '담배소매업을 하려는 자는 사업장의 소재지를 관할하는 시장·군수·구청장으로부터 소매인의 지정을 받아야 한다.'라고 규정하고 있고, 제2항 본문에서 '관할관청은 담배소매인의 지정을 받으려는 자가 지정을 신청한 때에는 소매인 지정을 하여야 한다.'라고 규정하면서 단서에서 '영업소 간의 거리 등 기획재정부령으로 정하는 지정기준에 적합하지 아니한 경우(제3호) 등 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다.'라고 규정하고 있다. 2) 담배사업법 제16조제3항의 위임을 받은 담배사업법 시행규칙 제7조의3제2항 담배사업법 시행규칙 제7조의3 제2항 제2호는 담배소매인 지정기준의 하나로 '건축법 등 관계법령에 따라 적법하게 건축된 점포를 갖출 것'을 요구하고 있다. 나. 다음으로, 이 사건 처분의 위법·부당 여부에 대하여 살펴보면, 1) 담배소매인 지정신청 대상 점포가 건축물과 별개로 독립적으로 건축되지 않고 건축물의 일부인 경우, ‘적법하게 건축된 점포를 갖출 것’의 기준을 충족하기 위해서는 해당 점포가 위치한 건축물이 건축법을 위반하지 않은 건축물일 것이 전제되어야 하는데, 건축물의 각 부분이 독립된 건물로서 구분소유의 대상으로 인정되는 ‘집합건축물(건축물대장의 기재 및 관리 등에 관한 규칙 제2조제2호에 따른 집합건축물을 말함)’이 아닌 ‘일반건축물’인 경우에는 해당 건축물의 일부에서 발생한 위반의 효과가 해당 건축물 전체에 미치는 것으로 보아야 하고, 해당 건축물 중 위반이 발생하지 않은 일부만 구분하여 적법하다고 할 수는 없다(법제처 2019. 5. 20. 회신 19-0086 해석례 참조). 따라서 ‘적법하게 건축된 점포’란 소매인 지정을 받은 영업소에 국한되는 것이 아닌, 소매인 지정을 받은 영업소가 위치한 건축물 전체를 의미한다고 봄이 타당하고(광주지방법원 2024. 9. 26. 선고 2024구합11839 판결 참조), 이 사건 점포가 위치한 일반건축물의 ‘점포 외의 부분’에서 같은 법을 위반한 행위가 발생하였다면 ‘적법하게 건축된 점포를 갖출 것’의 기준을 충족한 것으로 볼 수 없다(법제처 2021. 8. 2. 회신 21-0386 해석례 참조). 2) 이 사건 건축물의 일반건축물대장(2024. 11. 14. 발급)에 따르면 ‘위반건축물’이라 표시되어 있고, 이 사건 건축물은 2010. 12. 8. 사용승인을 받았으며, 2011. 8. 16. 2층과 3층의 각각 1가구를 각각 4가구로 대수선위반(가구수증설), 4층을 무단증축하여 건축법 제11조, 주차장법 제19조를 위반하였고, 2019. 8. 6. 위반건축물 일부 시정(4층 무단증축 일부시정)하였다고 적시되어 있다. 담배소매인 결격사유로서 이 사건 점포가 위법건축물인지 여부는 건축물대장에 위법건축물로 등재되었는지 여부에 따라 형식적으로 판단할 것이 아니라, 그 등재 여부와 관계없이 실제로 점포가 위법건축물인지 여부에 따라 결정되어야 한다. 이 사건 담배소매인 지정 불가 처분 당시 이 사건 점포의 건축물에 위반사항이 있었고, 청구인 또한 이 사건 건축물의 2층, 3층의 가구 수 증설에 대한 위반 사실은 인정하고 있다. 그렇다면 이 사건 점포는 담배사업법 시행규칙 제7조의3제2항제2호 소정의 ‘건축법 등 관계 법령에 따라 적법하게 건축된 점포를 갖출 것’이라는 지정기준을 충족하지 못하게 된 경우에 해당하고, 따라서 이를 근거로 담배소매인 지정 불가처분을 한 피청구인의 이 사건 처분에 위법‧부당함은 없다. 3) 한편, 청구인은 담배사업법 시행규칙 제7조의3의 소매인지정기준에서 제2항 '건축법 등 관계 법령에 따라 적법하게 건축된 점포를 갖출 것'이 2017. 3. 7. 개정되었고, 그럼에도 피청구인은 2017. 9월 이 사건 점포에 대해 담배소매인 지정허가를 해주었으므로 신뢰보호 원칙 위반이라 주장하나, 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 기초하여 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 마지막으로 위 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어야 한다(대법원 2006. 6. 9. 선고 2004두46대법원 2006. 6. 9. 선고 2004두46 판결 등 참조). 위반건축물에 대해 피청구인이 담배소매인 지정허가를 한 사실이 있다고 하더라도, 그것이 피청구인이 청구인을 이 사건 점포의 담배소매인으로 지정한다는 공적인 견해를 표명한 것이라 볼 수 없고, 그와 같은 사정을 들어 이 사건 점포의 담배소매인 지정허가를 요구하는 것은 '불법의 평등'을 주장하는 것에 불과하고, 헌법상 평등원칙은 불법의 평등까지 보장하는 것이 아니므로[헌법재판소 2016. 7. 28. 선고 2014헌바372, 2016헌바29(병합) 결정 등 참조], 청구인의 이 부분 주장 또한 이유 없다. 다. 결론 그렇다면, 청구인의 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
