1. 사건개요 가. 청 구 인 : A 나. 피청구인 : B 다. 청구내용 청구인은 B시 ○○읍 ○○리 ○○○번지 토지 및 건물의 소유자로, 청구인이 B시 소유의 공유재산인 ○○시 ○○읍 ○○리 ○○○-○번지(대, ○○○.○㎡, 이하 ‘이 사건 토지’라 한다)를 무단점유(점유면적 ○○○㎡)하고 있다는 사유로 피청구인이 2024. ○○. ○. 공유재산 및 물품관리법 제81조의 규정 등에 따라 20○○. ○○. ○.～ 20○○. ○○. ○○. 기간의 공유재산 변상금 ○○,○○○,○○○원 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하자, 그 처분의 취소를 청구한 사건이다. 2. 청구인 주장의 요지 청구인은 19○○. ○. ○○. 이후 B에 산 적이 없고, B시 ○○읍 ○○리 ○○○-○번지 토지에 어떠한 행위를 한 적이 없으므로 무단으로 점유한 사실이 있을 수 없음. 변상금 부과 사전통지를 받고 이의신청을 못한 것은 지병으로 요양 중이었기 때문임. 3. 피청구인 주장의 요지 행위자(청구인)가 B시 소유 공유재산을 수년간 점유하여 현재 주택부지(마당)으로 사용하고 있고, 청구인은 B에 거주한 사실이 없다고 하나 ○○리 ○○○번지 토지 및 건물의 소유자이며, 해당 건물은 공유재산인 ○○리 ○○○-○번지를 수년째 주택의 마당으로 점유하고 있음. 청구인은 토지와 건물의 소유자로서 본인 소유 물건에 의한 위법행위를 방지할 책임이 있음. 청구인이 변상금 부과 사전통지에 대한 의견을 제출하지 않아 피청구인은 사전통지대로 변상금 부과하였고, 공유재산법상 변상금 징수는 처분청의 재량을 허용하지 않는 기속행위임. 4. 관계법령 가. 공유재산 및 물품 관리법 제2조, 제81조 나. 공유재산 및 물품 관리법 시행령 제81조 다. B시 공유재산 관리조례 제○○조 5. 인정사실 가. 피청구인은 2024. ○. ○○. 청구인에게 공유재산 무단점유에 대한 변상금 사전통지를 하였다. 나. 피청구인은 2024. ○○. ○. 청구인에게 이 사건 처분을 통지하였다. 다. 청구인은 2024. ○○. ○○. 이 사건 행정심판을 청구하였다. 6. 판단 가. 먼저, 이 사건 처분의 관계 법령을 살펴보면, 1) 공유재산 및 물품 관리법(이하 ‘공유재산법’이라 한다) 제2조 제9호는 ‘변상금이란 사용허가나 대부계약 없이 공유재산 또는 물품을 사용ㆍ수익하거나 점유한 자(무단점유자)에게 부과하는 금액을 말한다’고 규정하고, 같은 법 제81조 제1항은 ‘지방자치단체의 장은 무단점유자에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 공유재산 또는 물품에 대한 사용료 또는 대부료의 100분의 120에 해당하는 금액(변상금)을 징수한다’고 규정하고 있으며, 같은 조 같은 항 제1호, 제2호 등에서는 ‘등기부나 그 밖의 공부(公簿)상의 명의인을 정당한 소유자로 믿고 상당한 대가를 지급하고 권리를 취득한 자(취득자의 상속인과 그 포괄승계인을 포함)의 재산이 취득 후에 공유재산 또는 물품으로 판명되어 지방자치단체에 귀속된 경우나, 국가나 지방자치단체가 재해대책 등 불가피한 사유로 일정 기간 공유재산 또는 물품을 점유하게 하거나 사용·수익하게 한 경우에는 변상금을 징수하지 아니한다’고 규정하고 있다. 2) 한편, B시 공유재산 관리조례 제○○조 제1항은 ‘변상금을 부과·징수하고자 하는 경우에는 당해 점유자에게 사전 통지서를 발송하여야 한다’고 규정하고 있으며, 같은 조 제2항은 ‘변상금 징수에 이의가 있는 점유자는 변상금 사전 통지에 대한 의견서를 제출할 수 있다’고 규정하고 있다. 나. 다음으로 이 사건 처분의 위법·부당 여부를 살펴보면, 1) 청구인은 19○○. ○. ○○. 이후 B에 산 적이 없으며, 이 사건 토지에 어떠한 행위를 한 적이 없으므로 무단으로 점유한 사실이 있을 수 없고, 변상금 사전 통지를 받고 이의신청을 못한 것은 지병으로 요양 중이었기 때문이라는 취지로 주장하고 있으므로 이에 대하여 살펴보건대, 공유재산법 제81조 제1항은 무단점유자에 대하여 변상금을 징수한다고 정하고 있는데, 이러한 점유의 개념에 관하여 따로 규정하고 있지 않으나, 이를 사법(私法)상 점유의 개념과 달리 보아야 할 특별한 이유가 없으므로, 변상금 부과처분에 있어서 점유의 개념과 사법상 점유의 개념은 동일하게 보아야 한다. 따라서 공유재산법 제81조 제1항에서 정한 ‘점유’란 사회관념상 어떤 사람의 사실적 지배에 있다고 보이는 객관적 관계를 의미하는 것으로서 사실상의 지배가 있다고 하기 위해서는 반드시 물건을 물리적, 현실적으로 지배하는 것만을 의미하는 것이 아니고, 물건과 사람과의 시간적, 공간적 관계와 본권관계, 타인 지배의 배제 가능성 등을 고려하여 사회관념에 따라 합목적적으로 판단하여야 하고(대법원 1996. 9. 10. 선고 96다19512 판결 등 참조), 건물이나 공작물의 소유자가 아닌 이로서는 실제로 그 건물 등을 점유·사용하고 있다고 하더라도 그 건물 등의 부지를 점용하는 것으로 볼 수 없고, 건물 등의 부지는 건물 등의 소유자가 이를 점용하고 있다고 보아야 할 것인데(대법원 2009. 9. 10. 선고 2009다28462, 대법원 2009. 9. 10. 선고 2009다28462 판결 등 참조), 공유재산법 제2조 제9호에 따르면 변상금이란 사용허가나 대부계약 없이 공유재산을 사용·수익하거나 점유한 자에게 부과하는 금액을 말하는 것인바, ○○○ 지도 거리뷰 영상을 살펴보면 이 사건 토지의 일부가 청구인 소유 주택의 마당으로 사용된 것으로 확인되는 점, 또한 인접한 도로와 담장, 덩쿨 등으로 구획되어 있어 일반 공중의 자유로운 출입은 어려웠을 것으로 보이는 점 등을 고려하면 이 사건 주택의 부지를 건물 소유자인 청구인이 점용하면서 이 사건 토지의 일부를 주택 마당으로 점유하였다고 인정할 수 있고, 사용·수익허가 없이 행정재산을 유형적·고정적으로 특정한 목적을 위하여 사용·수익하거나 점유하는 경우이므로 변상금 부과대상인 ‘무단점유’에 해당한다. 한편, 외관상 주택의 기능이 유지되는 한 거주자가 실제로 가옥에 거주하지 않더라도 그 부지를 점유하고 있는 데에는 아무런 변함이 없고(수원지방법원 2022. 1. 26. 선고 2021구단6601 판결 참조), 청구인의 주장처럼 청구인이 19○○년 이후 이 사건 주택에서 더 이상 거주하지 않았다 하더라도 청구인이 이 사건 주택의 소유자로서 이 주택의 효용과 편익을 위하여 이 사건 토지의 일부를 마당으로 점유하고 있는 것으로 볼 수 있고, 이러한 점유 자체로 토지에 관하여 차임 상당의 이익을 취득하고 있는 것으로 볼 수 있다. 2) 변상금 부과 처분은 법률상 원인 없이 공유재산을 무단점용한 행위에 대한 부당이득의 반환과 아울러 위반자에 대하여 제재를 가하기 위한 조치이며 이러한 행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로 위반자의 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 등 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없다고 하더라도 부과될 수 있고(대법원 2012. 5. 10. 선고 2012두1297 판결 등 참조), 청구인은 피청구인이 송부한 변상금 사전 통지서를 2024. ○. ○○. 우편으로 수령한 후 의견 제출 기한인 2024. ○○. ○○.까지 아무런 의견을 제출하지 않았는바, 청구인이 지병으로 2024. ○. ○.까지 입원한 사정을 고려하더라도 의견 제출이 전혀 불가능하였으리라고 보기는 어렵고, 제출된 자료를 살펴보건대 청구인이 공유재산을 무단점유한 데 대하여 청구인의 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유나, 공유재산법 제81조 제1항 단서조항 등에 따른 무단점유를 정당화할 특별한 사정은 발견되지 않는다. 다. 결론 그렇다면, 청구인의 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
