1. 사건개요 가. 청 구 인 : A 나. 피청구인 : B 다. 청구내용 청구인은 B시 ○○면 ○○리 ○○○-○번지에서 공장(업종 : 볼트 및 너트류 제조업 외 ○종)을 운영하는 자로, 2024. ○. ○○. 피청구인에게 기존 공장부지와 연접한 B시 ○○면 ○○리 ○○○-○○번지(임야, ○,○○○㎡, 이하 ‘이 사건 신청지’라 한다) 상 공장 증설을 위한 변경승인 신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였으나, 2024. ○○. ○○. 피청구인으로부터 공장 증설 변경승인 신청 불승인 통보(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 받고, 그 처분의 취소를 청구한 사건이다. 2. 청구인 주장의 요지 청구인의 기존 공장은 2010. ○○. ○. 사용승인을 득하였으며, 업종분류는 볼트 및 너트류 제조업외 ○종임. 피청구인은 ‘신청지는 수도법령에 따른 공장설립승인지역으로, 공장설립승인지역에서 영위할 수 있는 제조업의 범위에 해당하여야 하나, 귀사가 영위하고자 하는 제조업종은 이에 해당하지 않는다’고 주장하나, 그렇다면 지금도 운영 중인 기존 공장도 수도법에 의거하여 불법공장이라는 뜻임. 공장설립 금지 범위를 정하고 있는 수도법 시행령 제14조의2의 위임근거인 수도법 제7조의2의 입법취지는 상수원보호구역 상류지역 또는 취수시설 상류, 하류 일정 지역에서는 공장을 설치할 수 없도록 하여 상수원 수질오염을 예방하려는 데 있으나, 신청지 기존 석축의 붕괴위험으로 인해 허가를 하여야 함에도 피청구인은 금회 증축 건의 전체적인 취지는 생각하지 않고 수도법에 의거하여 불승인 통보를 하고 있음. 기존 공장은 2010. ○○. ○○. 이전에 사용승인을 득한 건축물로서 수도법 시행령 부칙(대통령령 제22506호, 2010. 11. 26.) 제5조 제1호에 따라 완화적용을 받아 운영 중인 공장인데, 공장부지가 2개 이상 지역에 걸쳐있고, 환경부 물이용기획과 공장설립제한·승인지역 관리지침에 의하면 공장부지가 2개 이상 지역에 걸쳐 있을 경우 수도법령에서는 별도로 정하지 않고 있으므로 지정된대로 각각 적용이 원칙이라고 하고 있고, 건축물의 위치로 공장설립 승인지역을 판단하여야 할 것임. 수도법 시행령 부칙 제5조 제1호의 ‘해당 공장 부지면적의 범위’라는 문구의 해석차이 때문에 불승인 처분을 하는 것은 부당하며, 평등권, 재산권 침해임. 청구인이 신청한 곳은 하천 또는 호소의 경계로부터 500미터 이상의 지역이고, 공장설립승인지역 2호에 위치하고 있는바, 불승인은 과도한 행정처분임. 3. 피청구인 주장의 요지 공장설립승인지역 내 공장설립(증설)은 제한된 조건에 한하여 가능함. 신청지는 수도법 제7조의2 및 같은 법 시행령 제14조의3 제2호에 따른 공장설립승인지역으로, 같은 법 시행규칙 제2조의3 제2호 규정을 만족하는 공장(별표2 공장설립승인지역에서 영위할 수 있는 제조업의 범위)에 해당하여야 하나, 청구인이 영위하고자 하는 제조업종(볼트 및 너트류 제조업 외)은 이에 해당하지 않음. 수도법 시행령 부칙에 따라 공장설립승인지역 내 공장증설은 2010. 11. 26. 시행 당시 공장 부지면적의 범위 내에서 가능함. 청구인이 현재 운영 중인 업종은 공장설립승인 지역 내 공장설립(신설 및 증설 포함) 시 영위 가능한 13개 업종에 해당하지 않아 공장설립에 제한을 받지만, 수도법 시행령 부칙(대통령령 제22506호, 2010. 11. 26.)에 따라 기존에 영위하던 현재 사업은 계속 영위가 가능하나, 이 사건 증설 신청은 기존의 공장부지(○○리 ○○○-○)가 아닌 이 사건 토지 ○,○○○㎡ 중 ○,○○○㎡를 추가하여 공장과 사무실을 증설하고자 하였음. 환경부 및 법제처 법령해석 또한 피청구인이 해석한 바와 같으므로 피청구인의 처분은 적법하다 할 것임. 청구인이 제출한 재해위험성 검토의견서를 살펴보면, 이 사건 토지는 임야로써 산지전용에 앞서 산지관리법에 따라 재해위험성을 사전 검토한 것으로 보이는데, 이 사건 토지를 4곳으로 나눠 조사하였고, 그 종합의견은 ‘재해의 위험성은 없는 것으로 판단된다.’고 제시되었으므로 석축 재해를 예방하기 위해 이 사건 증설신청을 했다는 청구인의 주장은 부당함. 4. 관계법령 가. 수도법 제7조의2 나. 수도법 시행령 제14조의2, 제14조의3 다. 수도법 시행령(대통령령 제22506호, 2010. 11. 26.) 부칙 제5조 라. 수도법 시행규칙 제2조의3 마. 상수원 상류 공장설립제한·승인지역 변경 고시(환경부 고시 제2016-213호) 바. 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 제2조 사. 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 시행령 제2조 5. 인정사실 가. 이 사건 관련 토지 현황의 주요내용은 다음과 같다. 신청지 | 토지이용계획 | 면리 | 지번 | 지목 | 면적(㎡) | 용도지역 | ○○면 ○○리 | ○○○-○ | 공장 용지 | ○,○○○ | 공장설립승인지역(2016-11-28)<수도법>, 공장설립제한지역(2016-11-28)<수도법> | ○○○-○○ | 임야 | ○,○○○ | 공장설립승인지역(2016-11-28)<수도법>, 공장설립제한지역(2016-11-28)<수도법> |
나. 청구인은 2024. ○. ○○. 피청구인에게 이 사건 신청을 하였다. 다. 피청구인은 2024. ○○. ○○. 청구인에게 이 사건 처분을 통지하였다. 라. 청구인은 2025. ○. ○○. 이 사건 행정심판을 청구하였다. 6. 판단 가. 먼저 이 사건 처분의 관계법령 등을 살펴보면, 1) 수도법 제7조의2 제3항은 ‘시장·군수·구청장은 제1항에도 불구하고 공장설립이 제한되는 지역 중 상수원에 미치는 영향 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 지역에는 환경부령으로 정하는 공장의 설립을 승인할 수 있다’고 규정하고, 같은 법 시행령 제14조의2는 공장설립이 제한되는 지역의 범위를 규정하며, 제14조의3은 ‘법 제7조의2제3항 전단에서 대통령령으로 정하는 지역이란 제14조의2제1호 및 제2호에 해당하는 지역 중 취수시설로부터 상류로 유하거리 7킬로미터를 초과하는 지역(제1호), 제14조의2제1호 및 제2호에 해당하는 지역 중 취수시설로부터 상류로 유하거리 4킬로미터 초과 7킬로미터 이내인 지역으로서 하천법 제2조제1호에 따른 하천 또는 물환경보전법 제2조제14호에 따른 호소의 경계로부터 500미터 이내의 지역을 제외한 지역(제2호)의 어느 하나에 해당하는 지역을 말한다’고 규정하고 있다. 한편, 수도법 시행령(대통령령 제22506호, 2010. 11. 26.) 부칙 제5조는 공장설립이 제한되는 지역에 있는 기존 산업단지 밖에서의 공장 증설 등에 관한 경과조치에 대해 규정하였고, 상수원 상류 공장설립제한·승인지역 변경 고시(환경부고시 제2016-213호, 2016. 11. 28., 일부개정)는 상수원 상류 공장설립제한·승인지역 변경 내역 등을 규정하였다. 2) 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률(이하 ‘산업집적법’이라 한다) 제2조 제1호는 ‘공장이란 건축물 또는 공작물, 물품제조공정을 형성하는 기계ㆍ장치 등 제조시설과 그 부대시설(이하 ’제조시설등‘이라 한다)을 갖추고 대통령령으로 정하는 제조업을 하기 위한 사업장으로서 대통령령으로 정하는 것을 말한다’고 규정하고, 제20호는 ‘공장의 설립이란 공장을 신설 또는 증설하는 것을 말한다’고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제2조 제1항은 ‘산업집적법 제2조제1호에 따른 제조업의 범위는 통계법 제22조에 따라 통계청장이 고시하는 표준산업분류에 따른 제조업으로 한다’고 규정하고 있다. 나. 다음으로 이 사건 처분의 위법·부당 여부를 살펴보면, 1) 수도법 제7조의2에 의하면, 상수원보호구역의 상류지역이나 취수시설(광역상수도 및 지방상수도의 취수시설만을 말한다)의 상류·하류 일정지역으로서 대통령령으로 정하는 지역에서는 산업집적법 제2조 제1호에 따른 공장을 설립할 수 없고(제1항), 그 중 상수원에 미치는 영향 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 지역에는 환경부령으로 정하는 공장의 설립을 승인할 수 있는데(제3항), 제출된 자료를 살펴보건대 이 사건 신청지는 2016. 11. 28.자 상수원 상류 공장설립제한·승인지역 변경 고시(환경부 고시 제2016-213호)에 따라 최소한 2016. 11. 28.부터는 공장설립제한지역 및 공장설립승인지역에 해당하게 된 것으로 보이는바 그 중 대부분의 면적이 수도법 시행령 제14조의3 제2호에 따른 공장설립승인지역에 해당하고, 수도법 시행규칙 제2조의3 제2호에서 정하는 요건을 모두 갖춘 경우에 공장을 설립할 수 있다. 2) 산업집적법 제2조 제1호에 의하면, ‘공장’이란 건축물 또는 공작물, 물품제조공정을 형성하는 기계·장치 등 제조시설과 그 부대시설(이하 ‘제조시설등’이라 한다)을 갖추고 대통령령으로 정하는 제조업을 하기 위한 사업장으로서 대통령령으로 정하는 것을 말하는데, 같은 법 시행령 제2조 제1항에 의하면, 법 제2조 제1호에 따른 제조업의 범위는 통계법 제22조에 따라 통계청장이 고시하는 표준산업분류에 따른 제조업을 말하고, 청구인이 피청구인에게 제출한 공장증설 변경승인 신청서에 의하면, 청구인이 하고자 하는 사업은 한국표준산업분류(통계청고시 제2024-203호)에서 제조업으로 분류되어 있는 볼트 및 너트류 제조업(분류코드 25941) 외 ○종(분류코드 ○○○○○, ○○○○○, ○○○○○, ○○○○○, ○○○○○)이다. 산업집적법 제2조 제20호는 ‘공장의 설립이란 공장을 신설 또는 증설하는 것을 말한다’고 규정하고, 같은 조 제22호에서는 ‘공장의 증설이란 제16조제1항에 따라 등록된 공장의 공장건축면적 또는 공장부지면적을 넓히는 것을 말한다’고 규정하고 있다. 따라서 이 사건 신청은 산업집적법상의 공장의 설립(증설)에 해당하는바, 앞서 본 바와 같이 수도법 등에 따라 이 사건 신청지에서 공장을 설립하기 위해서는 수도법 시행규칙 제2조의3 제2호 가목 등에서 정하는 요건을 모두 갖추어 시장 등의 승인을 받아야 하는데, 이 사건 신청에 따른 용도는 공장설립이 승인될 수 있는 제조업(즉, 수도법 시행규칙 [별표 2]에서 정하는 제조업을 영위하는 공장)에 해당되지 않는다. 피청구인이 제출한 답변서에 따르면, 청구인은 현재 상태로 사업 영위가 가능하고, 2010. 11. 26. 당시 해당 공장 부지면적의 범위에서 특정수질유해물질배출등공장 외의 공장을 증설하는 행위는 가능하다. 여기서 ‘당시 공장 부지면적의 범위’의 해석과 관련하여서는, 제출된 자료에 따르면 ① 총면적을 의미하는 것이 아닌 인·허가시 대지의 범위를 의미하고(환경부 질의회신), ② 시행 당시 공장부지 면적 범위를 초과하여 공장을 증설하는 것은 해당 경과조치 규정에서 허용하려는 공장 증설의 범위를 벗어난 것이고(법제처 법령해석 사례 안건번호 ○○-○○○○, 회신일자 2019. ○. ○○.), ③ 당시 해당 공장 부지의 일부를 제외하고 새로운 부지를 공장 부지에 포함시켜 공장 부지면적의 규모를 유지하면서 특정수질유해물질배출등공장 외의 공장을 증설하는 행위는 포함되지 않는다(법제처 법령해석 사례 안건번호 ○○-○○○○, 회신일자 2024. ○○. ○.)는 취지로 해석되고 있는 점 등을 고려하면, 청구인이 기존 공장 부지인 ○○리 ○○○-○번지에서 공장을 증설하는 행위는 수도법 시행규칙 제2조의3 제2호 가목 등에서 정하는 요건을 모두 갖추지 않아도 가능할 것으로 보이나, 이 사건 신청은 기존 공장 부지 면적을 초과하여 증설하는 경우이므로 수도법 시행령(대통령령 제22506호, 2010. 11. 26.) 부칙 제5조에 따른 경과조치의 적용 대상이 아님이 명백하고, 따라서 피청구인의 이 사건 불승인 처분에 위법·부당함이 있다고 볼 수 없다. 3) 한편, 청구인은 이 사건 신청지 상 기존 석축의 붕괴위험으로 인해 허가를 하여야 함에도 피청구인은 금회 증축 건의 전체적인 취지를 고려하지 않는다는 취지로 주장하고 있으나, 만약 그러한 위험성이 있다면 청구인은 이에 대해 언제든지 별도의 보완 조치를 할 수 있을 것이므로, 청구인의 이 부분 주장도 이유 없다. 다. 결론 그렇다면, 청구인의 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
