1. 사건개요 가. 청 구 인 : A 나. 피청구인 : B 다. 청구내용 청구인은 ○○시 ○○면 ○리 ****번지(대, 488㎡, 가축사육제한구역, 상수원보호구역, 이하 ‘이 사건 토지’라 한다)상의 건축물(제2종근린생활시설, 건축면적 100.93㎡, 연면적 174.56㎡, 이하 ‘이 사건 건축물’이라 한다) 소유자로서, 2021. 1. 11. 피청구인이 실시한 현장조사에서 이 사건 건축물을 무단으로 증축(20㎡)한 사실이 적발되었고, 이에 피청구인이 시정명령 및 이행강제금 부과계고 등을 하였음에도 시정되지 않은 건축물{불법증축 20㎡(일반철골), ‘이 사건 위반사항’이라 한다}이 있어 2023. 12. 11. 피청구인으로부터 이행강제금(2,469,000원) 부과 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 받고, 그 처분의 취소 등을 청구한 사건이다. 2. 청구인 주장의 요지 이 사건 위반사항은 청구인이 이 사건 건축물을 취득하기 이전에 이미 축조되어 있었기에, 청구인이 한 행위가 아니며, 청구인은 이 사건 위반행위가 법에 저촉된다는 사실을 인지하지 못하였음에도 불구하고, 이를 이유로 청구인에게 이 사건 처분을 하는 것은 부당하며, 피청구인의 주장대로 이 사건 위반행위를 시정할 경우, 청구인은 일상생활의 불편뿐만 아니라 추락사고 등의 안정상의 위험이 존재하고 있다. 따라서 이를 복구하는 비용은 약 2천만원 이상 소요될 것으로 추정되어, 그로인한 경제적 부담 역시 상당하므로 이 사건 처분을 취소하거나 감경하는 재결을 해주시고, 이 사건 위반행위에 대한 양성화를 권고하는 재결을 해주기 바란다. 3. 피청구인 주장의 요지 건축법 제79조제1항에 따라 건축법 위반행위에 대하여는 소유자에게 상당한 기간을 정하여 건축물의 해체 등을 명할 수 있고, 2층 부엌 출입문은 위반건축물 축조 시 함께 설치된 것에 불과한 것으로, 오히려 위반건축물 철거 시 추락 등의 안전사고 위험이 없도록 위반건축물에서의 부엌 출입구는 당초대로 폐쇄 조치함이 타당할 것으로 판단되며, 이 사건 토지는 보전관리지역의 상수원보호구역으로 수도법 등에서 불법증축 등의 위반행위를 적극 제한하고 있는 지역이며, 기 위반된 건축물은 적법화 등의 행정처리가 쉽지 않은 사항으로, 청구인은 이행강제금 부과계고에 따른 의견제출서 내용에 위반건축물에 대한 양성화 방안을 검토해 달라는 내용만 있을 뿐 관계 법령에서 규정하고 있는 설계도서 등을 구비하여 건축허가 신청한 사실이 없으므로 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다. 4. 관계법령 가. 건축법 제3조, 제14조, 제79조, 제80조, 제80조의2, 제84조 나. 건축법 시행령 제11조, 제115조의2, 제115조의3, 제115조의 4, 제119조 다. 국토계획법 시행령 제84조 라. ○○시 건축 조례 제35조 마. ○○시 도시계획 조례 제55조 5. 인정사실 가. 이 사건 토지의 토지 이용 및 소유권 현황은 다음과 같다. 신청지 | 토지이용계획 | 소유권 현황 | 지목 | 면적(㎡) | 용도지역 | ○○시 ○○면 ○리 **** | 대 | 488 | 상수원보호구역, 생산관리지역 | A (2020. 10. 27. 소유권이전) |
나. 이 사건 건축물에 대한 건축물대장의 기재사항은 다음과 같다. ○ 대지위치 : 경상남도 ○○시 ○○면 ○리 ****번지 ○ 대지면적 : 500㎡ / 건축면적 : 100.93㎡ / 연면적 : 174.56㎡ / 건폐율 : 20.19% / 용적률 : 34.91% ○ 주용도 : 제2종근린생활시설 ○ 건축물 현황 층별 | 구조 | 용도 | 면적(㎡) | 소유자 현황 | 1층 | 철근콘크리트구조 | 제2종근린생활시설 | 98 | A (2020. 10. 27. 소유권 이전) | 2층 | 철근콘크리트구조 | 단독주택 | 76.56 |
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다. 피청구인은 2021. 1. 11. 이 사건 건축물에 대한 현장확인을 실시하였고, 다음과 같이 이 사건 건축물의 불법 증축 사실을 확인하였다. 위치 : ○○시 ○○면 ○리 ****번지 | 층별 | 구조 | 용도 | 위반면적(㎡) | 행위시기 | 불법여부 | 비고 | 1 | 일반철골 (무벽) | 단독주택 (차양) | 20 (2.5×8) | 2015년 | 증축 | 건축법 제14조 |
라. 피청구인은 2022. 1. 24. 청구인에게 위반건축물 이행강제금 금2,675,400원 부과처분을 통보하였다. 마. 청구인은 2022. 3. 24. 경상남도행정심판위원회에 이행강제금 금2,675,400원 부과처분의 취소를 구하는 행정심판을 청구하였고, 경상남도행정심판위원회는 2022. 5. 12. 직권취소를 하였다는 사유로 각하재결을 하였다. 바. 피청구인은 2022. 5. 23. 청구인에게 위반건축물 이행강제금 부과계고(금1,337,700원)를 통지한 후, 2023. 8. 21. 이행강제금 분납 부과처분을 하였고, 청구인은 2022. 8. ~ 2022. 12. 이행강제금 1,337,700원을 납부하였다. 사. 피청구인은 2023. 8. 21. 청구인에게 재시정명령을 하였으나, 이행되지 않아 2023. 10. 13. 위반건축물 이행강제금 부과계고(금2,469,600원)를 통지한 후, 2023. 12. 11. 다음과 같이 위반건축물 이행강제금 부과 처분(금2,469,600원)을 하였다. ○ 이행강제금 부과현황 대지위치 | 층수 | 구조 | 용도 | 면적(㎡) | 건축연도 | 부과금액(원) | ○○면 ○리 **** | 1 | 일반철골 | 단독주택(차양) | 20.00 | 2015 | 2,469,600 |
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아. 청구인은 2024. 2. 22. 이 사건 행정심판을 청구하였다. 6. 판단 가. 먼저 이 사건 처분의 관계법령을 살펴보면, 1) 건축법 제16조제1항은 ‘건축주가 제11조나 제14조에 따라 허가를 받았거나 신고한 사항을 변경하려면 변경하기 전에 대통령령으로 정하는 바에 따라 허가권자의 허가를 받거나 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 한다.’라고 규정하고 있고, 같은 법 제79조제1항에서는 ‘허가권자는 대지나 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주·공사시공자·현장관리인·소유자·관리자 또는 점유자(이하 ’건축주등‘이라 한다)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 해체·개축·증축·수선·용도변경·사용금지·사용제한, 그 밖의 필요한 조치를 명할 수 있다.’라고 규정하고 있다. 2) 같은 법 제80조제1항에서는 ‘허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주 등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기간을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 다음 각 호의 이행강제금을 부과한다.’라고 규정하면서, 제1호에서는 ‘건축물이 허가를 받지 아니하고 건축된 경우에는 지방세법에 따라 해당 건축물에 적용되는 1제곱미터의 시가표준액의 100분의 50에 해당하는 금액에 위반면적을 곱한 금액 이하의 범위에서 위반 내용에 따라 대통령령으로 정하는 비율을 곱한 금액’을 이행강제금으로 부과하도록 정하고 있고, 이에 따라 같은 법 시행령 제115조의3제1항에서는 대통령령으로 정하는 비율로, 신고를 받지 아니하고 건축한 경우 100분의 70을 규정하고 있다. 3) 이에, 같은 법 제80조의2제1항제2호 및 같은 법 시행령 제115조의4제1항 제1호 및 제3호에 따르면, ‘위반행위 후 소유권이 변경된 경우, 위반면적이 30제곱미터 이하인 경우에 허가권자는 제80조에 따른 이행강제금을 100분의 50의 비율로 감경할 수 있다. 다만, 지방자치단체의 조례로 정하는 기간까지 위반내용을 시정하지 아니한 경우는 제외한다.’라고 규정하고 있고, 이와 관련하여 ○○시 건축 조례 제35조제5호에서 “법 제80조의2제1항 단서에서 ‘조례로 정하는 기간’이란 최초 이행강제금 부과일로부터 1년 이내를 말한다.”라고 규정하고 있다. 4) 한편, 국토계획법 제84조제1항 및 ○○시 도시계획 조례 제55조에서는 ‘법 제77조제1항 및 제2항에 따른 생산관리지역에서의 건폐율은 20퍼센트 이하’라고 규정하고 있다. 나. 다음으로, 이 사건 처분의 위법·부당 여부를 살펴보면, 1) 청구인은 2020. 10. 27. 이 사건 건축물을 매입하기 이전부터 이 사건 위반행위가 존재하고 있었음에도 불구하고, 피청구인이 청구인에게 이 사건 처분을 한 것은 위법·부당하다고 주장하나, 가) 건축법 제79조제1항 및 제80조제1항에 의하면, 허가권자는 위반건축물의 시정명령을 받은 후 시정기한 내 시정명령을 이행하지 아니한 건축주, 공사시공자, 현장관리인, 소유자, 관리자 또는 점유자에게 소정의 이행강제금을 부과한다고 규정되어 있고, 위 법률 조항은 건축물의 안전과 기능, 미관을 향상시켜 공공복지 증진을 도모하기 위한 것으로서, 비록 소유자가 건축물의 위법상태를 직접 초래하거나 또는 그에 관여한 바 없다 하더라도 소유자에게 시정명령을 할 수 있다 할 것인바(대법원 2013. 9. 13. 선고 2012두20137 판결 참조), 청구인이 이 사건 건축물을 무단으로 증축한 바 없다하더라도, 이 사건 건축물의 소유자인 청구인으로서는 이 사건 건축물이 무단 증축되어 건축법 위반에 해당된다면, 그에 따른 시정명령을 이행하여야 할 의무가 있다 할 것이다. 나) 따라서, ① 허가권자는 ‘건축물’이 건축법에 위반되면 행위자가 아닌 ‘소유자’에게 시정명령을 할 수 있고, 이는 건축물의 ‘객관적 위법상태’를 규율하는 취지라 할 것이므로 신고(허가) 없이 불법으로 증축하는 등 위법상태가 존재하기만 하면 그 시기와 상관없이 시정명령의 대상이 될 수 있으며, 소유자인 청구인으로서는 그 시정명령을 이행하여야 할 의무가 있는 점, ② 피청구인의 수차례의 시정명령에도 불구하고 청구인은 그 시정명령을 이행하지 않은 점, ③ 이 사건 처분으로 건축물의 안전·기능·미관 등이 향상되어 공공복리의 증진에 이바지하고자 하는 공익이 청구인이 입게 될 경제적 불이익보다 결코 가볍다고 볼 수 없는 점 등을 종합적으로 고려하여 볼 때, 청구인의 주장은 인정하기 어렵다. 2) 청구인은 이 사건 위반면적이 30㎡ 미만에 해당하여 건축법상 이행강제금 감경 기준을 적용하여야 함에도 이를 적용하지 아니한 것은 재량권의 범위를 일탈‧남용하여 위법하다고 주장하고 있으나, 가) 건축법 제80조의2제1항에서는 허가권자는 제80조에 따른 이행강제금을 감경할 수 있도록 하면서도 지방자치단체의 조례로 정하는 기간까지 위반내용을 시정하지 아니하는 경우에는 감경대상에서 제외하는 것으로 규정하고, ○○시 건축 조례 제35조제5항에서는 법 제80조의2제1항 단서에서 조례로 정하는 기간은 최초 이행강제금 부과일로부터 1년 이내로 한다고 규정하고 있는바, 나) 인정사실 및 제출된 자료 등에 의하면, 피청구인은 건축법 시행령 제115조의4의 규정을 적용하여 2022. 5. 23. 청구인에게 이 사건 위반건축물에 대하여 감경 조치를 하였고, 청구인은 최초 부과된 이행강제금을 수납하였으나, 이후 기간 내에 이 사건 위반행위를 시정하지 않은 사실이 확인되는 이상, 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분은 이행강제금 감경의 대상이 아니므로, 피청구인의 이 사건 처분에 재량권의 일탈‧남용이 있다는 청구인의 주장 또한 이유 없다 할 것이다. 다) 아울러, 이행강제금 제도는 위반건축물의 방치를 막고자 행정청이 시정조치를 명하였음에도 건축주 등이 이를 이행하지 아니한 경우에 행정명령의 실효성을 확보하기 위하여 시정명령 이행 시까지 지속해서 부과함으로써 건축물의 안전과 기능, 미관을 높여 공공복리의 증진을 도모하는 데 그 입법 취지가 있다(대법원 2012. 3. 29. 선고 2011두27919 판결 참조)고 할 것인바, 위반건축물 시정명령에 따른 시정이 이루어지지 않은 이상, 이 사건 건축물에 대한 피청구인의 이행강제금 부과 처분에 위법·부당함은 없다 할 것이며, 그 과정에서 절차를 위반한 사정이나 이행강제금 액수 산정의 오산·오기 등 부적정한 측면 역시 발견되지 않았다. 3) 끝으로, 청구인은 이 사건 위반행위가 시정될 경우 추락에 노출될 위험이 있어 일상생활을 영위하는데 상당한 불편을 초래하게 되므로 불법 증축된 부분에 대한 양성화 절차를 이행하여야 한다고 주장하나, 위반건축물에 대하여 사후적으로 건축(증축)신고를 하여 추인하는 것은 법령에 아무런 근거가 없어 청구인에게 이를 요구할 법규상 또는 조리상의 신청권이 있다고 볼 수 없으므로, 피청구인에게 이에 대해 일정한 처분을 하여야 할 법률상의 의무나 이에 따른 부작위 역시 성립할 수 없다고 할 것인바, 이 부분 청구는 심판제기요건을 갖추지 못한 부적법한 청구에 해당한다 할 것이다. 다. 결론 그렇다면, 청구인의 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하고, 나머지에 대하여는 심판제기요건을 갖추지 못하여 부적법하므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
