1. 사건개요 가. 청 구 인 : A 나. 피청구인 : B 다. 청구내용 청구인은 2024. 0. 00. 피청구인에게 B군 C면 D리 ***-*번지(답, #,###㎡, 생산관리지역, 이하 ‘이 사건 신청지’라 한다) 상에 자원순환관련시설(고물상)을 운영하기 위한 개발행위허가 신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였으나, 2024. #. ##. 피청구인으로부터 불허가 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 통보받고, 그 처분의 취소를 청구한 사건이다. 2. 청구인 주장의 요지 군계획위원회 회의록을 보면, 청구인의 개발행위에 대하여 위원 한 분이 청구인의 재활용산업을 폐기물중간처리업이라고 둔갑시켜 발언하였고, 환경오염의 저감방안을 세밀하게 살펴 볼 필요가 있다고 발언한 것이 심의과정의 전부이다. 위원 한 분의 발언이 끝이고, 곧바로 위원장이 부결하자고 의결한 것이 군계획 심의과정의 전부인 성의없는 심의결과를 피청구인은 아무런 검토과정도 없이 군계획심의결과 “부결”되었다고 불허가사유로 명시하는 것은 심의결과를 존중해야 할 합리적 이유가 있다 할 수 없다. 청구인이 신청한 개발행위에 대하여 소음‧분진의 경우 공사 시에는 방진‧방음 펜스를 설치하여 공사를 하겠다는 내용을 사업계획서에 반영하였고, 운영 시에는 영구적인 차폐 펜스를 설치하여 소음 및 분진을 방지할 방지대책을 수립하였기에 이는 개발행위기준에 의하여 이를 이행할 것으로 허가의 조건으로 붙이면 해소되는 문제임에도 불구하고 피청구인은 청구인의 방지대책을 무시하고 불허가 처분을 하였고, 재활용 처리과정에서 침출수의 경우에도 청구인의 설계도서를 보면 고물상 부지는 콘크리트 포장하고, 고물상 내 우수나 침출수는 외부로 유출되지 않도록 포장 경계부에 우수유출방지턱이 계획되어 있는데도 불허가 처분을 하였다. 이 사건 신청지는 입지 여건상 5가구 이상 자연마을이 600m 이상 이격되어 있어 인근지역의 생활환경을 악화시킬 우려가 거의 없고, 집단화된 농지와도 일정거리 이격되어 있어 농지를 잠식시킬 우려가 적으며, 청구인의 신청지 양 옆으로 고물상이 소재하고 있음. 피청구인이 기허가한 고물상은 청구인의 신청부지와 비교하여 입지 여건이 더 양호하지 않음에도 불구하고 청구인의 신청부지를 불허가하는 것은 형평성 및 비례‧평등의 원칙에 위반된다. 3. 피청구인 주장의 요지 단순히 심의 과정 중 위원 한 분이 용어상의 혼동으로 폐기물중간처리업이라 언급하였다고 하여 전혀 신뢰할 수 없는 심의결과라 할 수 없을 것이며, 처분에 있어 군계획위원회의 심의결과에 구속되는 것은 아니지만 그 의사를 충분히 고려할 필요가 있으므로 그 취지로 처분서에 심의 결과를 기재하였으며 독자적인 처분의 이유로 볼 수 없다. ① 고물 적재 시에 화물차량과 기중기 등의 특수 장비를 사용하게 되므로 어느 정도의 분진과 소음 발생은 필연적인 점, ② 우천 시 고물에서 흘러나온 침출수가 인근 농경지와 하천 및 지하수를 오염시킬 위험성이 큰 점, ③ 경지정리 작업이 완료된 우량농지의 상당 부분이 공장용지 내지 잡종지 등으로 이미 형질변경 되어버렸으므로 남아 있는 농지에 대한 난개발을 방지하고 농지를 보호할 필요가 있는 점, 여기에 ④ 대기오염과 수질오염을 유발하는 개발행위 확대를 반대하는 지역 주민들의 정서 등을 종합적으로 고려하여 이 사건 개발행위허가신청을 불허한 것이므로 피청구인의 이와 같은 재량적 판단이 현저히 합리성을 결여하였다고 볼 수 없다. 4. 관계법령 가. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조, 제58조, 제59조 나. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제51조, 제56조 [별표 1의2] 다. B군 계획 조례 제18조의4 5. 인정사실 가. 이 사건 신청지 토지의 이용현황 및 소유권 관계는 아래와 같다. 신청지 | 토지이용계획 | 소유권 현황 | 지목 | 면적(㎡) | 용도지역 | B군 C면 D리 ***-*번지 | 답 | #,### | 생산관리지역, 배출시설설치제한지역, 가축사육제한구역 | ○○○ (20**. **. **. 소유권이전) |
나. 청구인은 2024. 0. 00. 피청구인에게 개발행위(농지전용)허가 신청을 아래와 같이 하였다. 개발행위 허가신청서 [√] 토지형질변경 | ○ 신청사항 - 위치/지목 : B군 C면 D리 ***-*번지/ 답 - 용도지역 : 생산관리지역 ○ 신청면적 : #,###㎡ ○ 개발행위목적 : 자원순환관련시설(고물상) 조성 ○ 사업기간 : 착공 2024년 %월, 준공 2026년 %월 |
다. 피청구인은 2024. &. &&. ~2024. &. --. 개발행위(농지전용) 허가신청에 따른 관계 부서 협의를 하였다. 라. 피청구인은 2024. 0. &&. 군계획위원회를 개최하였다. 마. 피청구인은 2024. 0. **. 청구인에게 B군 군계획위원회 심의결과를 아래와 같이 통지하였다. □ 심의 개요 가. 심의안건 : 자원순환관련시설(고물상) 조성 나. 심의결과 : 부결 다. 검토의견 ○ 입지부적정 - 정주 및 영농환경 보호 - 주민설명회 및 환경피해 고려 저감대책 필요 |
바. 피청구인은 2024. #. ##. 청구인에게 이 사건 처분인 개발행위(농지전용) 불허가 처분을 아래와 같이 통지 하였다 □ 불허가 사유 ○ 신청지는 B군 C면 D리 생산관리지역 내 농지로 자원순환관련시설(고물상) 설치를 목적으로 개발행위허가 신청된 건임. ○ 자원순환시설(고물상) 설치는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제59조에 따라 도시계획위원회 심의대상으로 2024년 제-회 B군계획위원회 심의결과 ‘입지 부적정’ 사유로 ‘부결’처리 됨. ○ 국토계획법 시행령 [별표 1의2] 개발행위허가기준에 1. 분야별 검토사항 라. 주변지역과의 관계 (1) 개발행위로 건축 또는 설치하는 건축물 또는 공작물이 주변의 자연경관 및 미관을 훼손하지 아니하고, 그 높이형태 및 색채가 주변 건축물과 조화를 이루어야 하며, (2) 개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변지역에 대기오염‧수질오염‧토질오염‧소음‧진동‧분진 등에 의한 환경오염‧생태계파괴‧위해발생 등이 발생할 우려가 없어야 한다 라고 규정하고 있음. ○ 개발행위허가 시 주변의 자연경관 및 미관을 훼손하게 되며 각종 고철 및 재활용품 수집‧보관‧처리 과정에서 발생하는 소음‧분진‧침출수 등으로 인한 주변지역에 환경오염과 위해 발생이 우려됨. ○ 자원순환관련시설(고물상)이 추가로 설치될 경우 인근 지역의 생활환경과 영농환경이 더욱 악화될 뿐만 아니라 주변 지역에 유사한 개발행위를 금지하는 것이 사실상 어렵게 됨에 따라 우량농지의 연쇄적 잠식과 난개발을 초래할 개연성이 더욱 높아질 것임. ○ 상기 사항들을 종합적으로 검토한 결과, 주변 자연경관과의 부조화, 미관훼손, 비산먼지와 침출수 등으로 대기오염‧수질오염에 의한 환경오염 등 피해와 인근지역의 농지 잠식과 난개발이 우려되는바, 입지조건과 주변지역과의 관계가 개발행위 허가기준에 부적합하므로 공익을 위하여 당해 개발행위허가 신청 건에 대하여 ‘불허가’하고자 함. |
사. 청구인은 2024. 7. 23. 이 사건 행정심판을 청구하였다. 6. 판단 가. 먼저, 이 사건 처분의 관계 법령을 살펴보면, 1) 국토계획법 제56조제1항 및 같은 법 시행령 제51조에서는 ‘토지의 형질변경{절토(땅깎기)ㆍ성토(흙쌓기)ㆍ정지(땅고르기)ㆍ포장 등의 방법으로 토지의 형상을 변경하는 행위와 공유수면의 매립(경작을 위한 토지의 형질변경을 제외한다)}행위를 하려는 자는 시장‧군수 등의 허가를 받아야 한다.’라고 규정하고 있고, 같은 법 제58조제1항에서는 ‘시장‧군수 등은 개발행위허가의 신청 내용이 주변 지역의 토지 이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천‧호소‧습지의 배수 등 주변 환경이나 경관과 조화를 이룰 것’ 등 제1호 내지 제4호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가를 하여야 한다고 규정하고 있고, 2) 같은 법 시행령 제56조제1항 [별표 1의 2] 개발행위허가기준 1. 분야별 검토사항 가. 공통분야 (1)에서는 ‘우량 농지 등에 해당하지 아니하여 보전의 필요가 없을 것’을 규정하고 있고, 라. 주변지역과의 관계 (1)에서는 ‘개발행위로 건축 또는 설치하는 건축물 또는 공작물이 주변의 자연경관 및 미관을 훼손하지 아니하고, 그 높이·형태 및 색채가 주변건축물과 조화를 이룰 것’을 규정하고 (2)에서는 ‘개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변지역에 대기오염·수질오염·토질오염·소음·진동·분진 등에 의한 환경오염·생태계파괴·위해발생 등이 발생할 우려가 없을 것’을 규정하고 있다. 나. 다음으로, 이 사건 처분의 위법·부당 여부에 대하여 살펴보면, 1) 국토계획법 제56조제1항의 개발행위허가는 허가기준 및 금지요건이 불확정개념으로 규정된 부분이 많아 그 요건에 해당하는지 여부는 행정청의 재량판단의 영역에 속한다. 그러므로 그에 대한 사법심사는 행정청의 공익판단에 관한 재량의 여지를 감안하여 원칙적으로 재량권의 일탈이나 남용이 있는지 여부만을 대상으로 하고, 사실오인과 비례·평등의 원칙 위반 여부 등이 그 판단 기준이 된다고 할 것이다(대법원 2005. 7. 14. 선고 2004두6181 판결, 대법원 2012. 12. 13. 선고 2011두29205 판결 등 참조)는 판례의 법리에 따라 이 사건 처분사유에 재량권의 일탈‧남용이 있는지 살펴본다. 2) 먼저, 이 사건 신청지에 고물상이 추가로 설치될 경우 인근 지역의 생활환경과 영농환경이 더욱 악화될 뿐만 아니라 주변 지역에 유사한 개발행위를 금지하는 것이 사실상 어렵게 됨에 따라 우량농지의 연쇄적 잠식과 난개발을 초래할 개연성이 더욱 높아진다는 처분사유에 대하여 살펴보면, 가) 국토계획법 제58조제3항에 따라 규정된 같은 법 시행령 제56조제1항 [별표 1의 2]의 1. 가. (1)에는 ‘우량농지 등에 해당하지 아니하여 보전의 필요가 없을 것‘을 개발행위허가기준의 하나로 들고 있는데, 국토계획법이나 그 시행령은 ‘우량농지’에 대한 정의규정을 두고 있지 않으나, 농지법 등 관계규정에 비추어보면, ‘우량농지’는 ‘경지정리·수리시설 등 농업생산기반이 정비되어 있는 농지’를 말한다고 할 것이고, 해당 농지가 집단화되어 있는 경우에 그 보전의 필요성을 인정할 수 있다고 할 것이다. 나) 우리 위원회 현장확인 결과, 이 사건 신청지 맞은편에 $$$$ 공장이 있고, 이 사건 신청지와 연접한 @@@-%%번지는 고물상 부지 목적으로 2024. &월경 피청구인으로부터 개발행위허가를 받았으며, 이 사건 신청지에서 동쪽으로 30m 정도 떨어진 @@@-$$번지, @@@ -**지와 이 사건 신청지에서 서쪽으로 90m 정도 떨어진 @@@-!번지는 피청구인으로부터 개발행위허가를 받아 자원순환관련시설(고물상)을 운영 중임이 확인되는바, 이 사건 신청지가 우량농지에 해당하여 보전의 필요성이 있다는 처분사유는 납득하기 어려울 뿐만 아니라 동일한 조건을 가지고 개발행위가 허가된 주변의 사례가 있는 점 등을 비추어보면, 해당 처분사유는 형평의 원칙에 반하여 이루어진 것으로 보인다. 3) 이 사건 개발행위허가 시 주변의 자연경관 및 미관을 훼손하게 되며 각종 고철 및 재활용품 수집‧보관‧처리 과정에서 발생하는 소음‧분진‧침출수 등으로 인한 주변지역에 환경오염과 위해 발생이 우려된다는 처분사유에 대하여 살펴보면, 앞서 살펴본 바와 같이 ① 신청지 인근에는 이 사건 신청 시설과 동일 목적의 자원순환시설(고물상)이 개발행위 허가를 받아 운영 중이며, 그 입지여건이 이 사건 신청지와 크게 다르지 않음에도 신청지의 경우에만 주변 자연경관과 부조화된다는 주장은 현저히 합리성이 떨어지는 점, ② 이 사건 신청지 주변은 이미 공장, 야적장 및 고물상 시설 등이 들어서 있어 상당한 수준의 개발이 진행된 상황이고, 이 사건 신청으로 인하여 주변의 자연경관 및 미관훼손 우려가 있다고 보기 어려운 점, ③ 위원회의 현장확인 시 공장에서 발생하는 소음이 다소 있었으며, 신청지와 가까운 마을인 ○○마을은 약 600m 이상, △△마을은 약 900m 이상 이격되어 있을 뿐만 아니라 산지로 차폐되어 이 사건 신청으로 인하여 소음․진동 등에 의한 환경오염과 인근 지역 생활환경과 영농환경에 피해가 있다는 피청구인의 주장은 설득력이 부족한 점, ④ 피청구인은 환경오염과 위해 발생이 우려된다고 주장만 할 뿐, 동일 용도의 시설로 인해 인근 영농환경에 피해가 발생했다는 사실 등 처분사유를 객관적으로 뒷받침할 만한 자료를 제출하지 못하고 있는 점을 종합해 볼 때, 피청구인의 이 사건 처분은 객관적이고 합리적인 처분 근거를 갖추지 아니하였으며, 달성하려는 공익보다 이로 인해 청구인이 입게 될 불이익이 훨씬 커 보이므로, 재량권을 일탈·남용하여 위법하다 할 것이다. 다. 결론 그렇다면, 청구인의 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
