1. 사건개요 가. 청 구 인 : A 나. 피청구인 : B 다. 청구내용 청구인은 육상 양식업 신고를 한 자로, 20**. *. *. 피청구인에게 양식업 허가 유효기간 연장 신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였으나, 피청구인이 20**. *. *. 연장 불가 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 통보하자, 그 처분의 취소를 청구한 사건이다. 2. 청구인 주장의 요지 청구인이 하천점용허가를 받지 못한 것은 청구인의 책임이 아니라, 피청구인이 보상 협의에 불응하고 일방적으로 사업 부지에서 청구인의 양식장을 제외한 후, 해당 부지가 하천구역으로 지정되도록 방치하였기 때문이다. 피청구인은 경상남도 사무위임 조례에 따라 거창위천의 유지·관리 권한을 위임받은 수면관리자로서, 자신의 지위를 이용하여 청구인의 양식업 허가 연장을 막고 있는 것이다. 이는 행정절차상 우월적 지위를 남용하여 청구인의 권리를 침해하는 행위이다. 피청구인은 하천 보전이라는 공익을 내세우나, 청구인의 양식장은 지난 10년간 하천에 어떠한 위해도 가하지 않았으며, 피청구인 역시 이에 대해 어떠한 시정명령도 내린 바 없음. 오히려 이 사건 처분의 이면에는 ‘지장물 보상 회피’라는 피청구인의 사적인 경제적 이익이 숨어있을 뿐, 달성하려는 공익이 불분명하다. 반면, 이 사건 처분으로 인해 청구인은 생계 수단을 잃고 막대한 재산상 손해를 입게 되므로, 침해되는 사익이 피청구인이 주장하는 공익보다 월등히 크다. 따라서 이 사건 처분은 신뢰보호의 원칙에 위배된다. 피청구인은 경상남도지사가 20**. *. **. 고시를 통해 하천구역을 지정하였으므로 자신과는 무관하다고 주장하나, 해당 고시는 피청구인이 이 사건 사업의 설계변경을 통해 청구인의 양식장을 사업 부지에서 제외한 직후에 이루어졌다. 지방하천의 관리청인 경상남도지사는 관할 시장·군수의 현황 보고 및 요청에 기초하여 하천구역을 결정하는 것이 일반적이라는 점을 고려할 때, 피청구인이 청구인의 양식장 부지를 하천구역에 포함시키도록 경상남도에 요청하였을 개연성이 매우 높다. 이는 피청구인이 자신의 행정 목적을 달성하기 위해 상급 기관의 권한까지 동원한 것으로, 행정의 공정성과 신뢰성을 심각하게 훼손하는 행위이다. 3. 피청구인 주장의 요지 하천법에 따라, 하천의 유지 기능은 사인의 이익에 우선하는 최우선적 공익 가치로 존중되어야 한다. 하천 관리의 공적 책임은 피청구인의 핵심적 책무를 구성하며, 이에 따라 하천 구역 내에서의 모든 이용 행위는 엄정하고 명확한 법적 기준 및 절차에 의거하여 규율되어야 한다. 본 건 양식업 허가 유효기간 연장 신청에 있어서도 이러한 하천 관리의 원칙과 필수적인 법적 요건 충족 여부에 대한 정밀한 법적 검토가 수반되었다. 하천선 또는 하천구역의 결정, 그리고 하천 정비사업 과정에서 청구인의 양어장 부지가 배제된 일련의 과정들은 피청구인이 위임받은 권한의 범위를 벗어난 위법 행위가 아님을 명확히 한다. 피청구인의 모든 조치는 관련 법령에 근거하여 이루어졌으며, 하천 관리의 공익적 원칙에 부합하는 합법적인 절차에 따랐다. 따라서 청구인이 주장하는 바와 같은 피청구인의 위법 사항이나 권한 일탈은 존재하지 않는다. 4. 관계법령 가. 내수면어업법 제2조 제4호, 제11조, 같은 법 시행령 제9조, 같은 법 시행규칙 제9조 나. 양식산업발전법 제43조, 제46조, 제47조, 같은 법 시행규칙 제49조 5. 인정사실 가. 피청구인은 20**. *. *. 청구인에게 내수면어업 신고 수리를 통보하였다. 나. 청구인은 20**. *. *. 피청구인에게 유효기간 만료에 따라 어업시기를 20**. *. *.부터 20**. *. *.까지(5년간)로 한 육상양식 내수면 어업신고서를 제출하였고, 피청구인은 20**. *. *. 신고 수리를 하였다. 다. 청구 외 경상남도지사는 20**. *. *. 이 사건 신청지에 대해 하천구역 결정(변경) 고시를 하였다. 라. 청구인은 20**. *. *. 피청구인에게 양식업 허가 유효기간 연장신청서를 제출하였다. 마. 피청구인은 20**. *. *. 이 사건 처분을 하였다. 6. 판단 가. 관계 법령 양식산업발전법 제43조제1항제2호는 ‘육상등 내수양식업(육상의 내수면에서 일정한 시설을 설치하여 수산동식물을 양식하는 사업과 내수면어업법 제2조제3호에 따른 사유수면에서 일정한 수면 및 바닥을 구획하여 필요한 시설을 설치하거나 그 밖의 방법으로 수산동식물을 양식하는 사업)에 해당하는 양식업을 하려는 자는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 한다’고 정하고 있고, 같은 법 제47조제1항은 ‘허가의 유효기간은 5년으로 한다. 다만, 양식업 조정 및 「수산업법」에 따른 어업조정 등을 위해 필요한 경우로서 해양수산부령으로 정하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 허가의 유효기간을 5년의 범위에서 연장할 수 있다.’고 정하고 있다. 그리고, 양식산업발전법 시행규칙 제47조제1항은 ‘법 제47조제1항 단서에 따라 양식업 허가의 유효기간을 연장할 수 있는 경우는 법 제60조에 따른 양식산업단지 육성 및 입주업체 유치를 위해 필요한 경우(1호), 외국과의 양식업 협력 및 조정, 그 밖에 공익상 필요하다고 해양수산부장관이 인정하는 경우(2호)와 같다’고 정하고 있다. 또한, 양식산업발전법 시행규칙 제49조제1항은 ‘법 제47조제1항 단서에 따라 양식업 허가의 유효기간을 연장하려는 자는 별지 제39호서식의 양식업 허가 유효기간 연장신청서에 양식업허가증과 제43조제2항에 따른 서류를 첨부하여 해당 양식업 허가 구역 또는 수면을 관할하는 허가권자에게 제출해야 한다’고 정하고 있고, 같은 규칙 제43조제2항제2호는 ‘육상 등 내수양식업의 허가 신청서에 첨부해야할 서류는 시설도(시설 설계도 및 배치도를 포함하며, 시설의 구조ㆍ면적ㆍ종류 등을 알아볼 수 있어야 한다)(가목), 시설의 소유권 또는 사용권을 증명하는 서류(나목), 다른 사람의 시설을 임차한 경우에는 임차사실을 증명할 수 있는 서류(다목)’라고 정하고 있다. 나. 구체적 판단 1) 청구인은 양어장 시설에 대한 보상금 협의 절차에 따르지 않자 피청구인이 기관위임사무의 위임범위를 벗어나 청구인의 양어장 부지를 ○○ 고향의 강 조성사업에서 배제시키고 지장물 보상금을 지급하지 않았고, 또한 위임사무의 범위를 벗어나 하천선을 지정하고 그에 따라 이 사건 처분을 하였다고 주장한다. 살피건대, 이 사건 조성사업에서 청구인의 양어장 부지가 배제되어 지장물 보상이 이루어지 않은 사실과 청구 외 경상남도지사의 하천구역 결정(변경) 고시가 청구인의 이 사건 양식업허가 유효기간 연장신청에 대한 피청구인의 반려 처분과는 구체적 관련성이 인정되지 않는다. 먼저, 양식업 허가 유효기간 연장은 당초 양식업 허가를 받은 자가 그 기간의 만료 전에 허가권자에게 연장신청서를 첨부서류와 함께 제출하면, 허가권자는 유효기간을 연장할 수 있는 경우에 해당하는 경우 이를 연장하거나 또는 부적합한 경우 이를 거절하는 행정행위로서, 연장 여부의 판단에 청구인이 주장하는 것과 같이 이 사건 조성사업에 따른 지장물 보상금 지급여부와 하천선의 지정의 위법 여부는 검토 사항에 해당하지 않고, 피청구인의 처분사유는 수면관리자의 부동의만을 들고 있을 뿐이다. 또한, 하천구역 지정에 대한 사무는 하천법 제8조 및 제10조에서 정하고 있는 바와 같이 경상남도지사의 사무에 해당하고, 인정사실에서 본 바와 같이 경상남도지사가 20**. *. *. 하천구역 지정(변경) 고시를 하였으므로 피청구인이 하천선을 지정하였다고 볼 수 없다. 한편, 이 사건 신청의 대상 토지는 총 4필지로 이루어져 있고, 각 필지의 일부는 하천구역에 속하는 것으로 확인되는바, 그 부분을 양식업의 목적으로 사용하는 경우에는 하천법 제33조에 따른 하천점용허가를 반드시 받아야 한다. 그런데 청구인은 이 사건 신청 당시 하천점용허가를 받지 아니한 상태였으므로, 피청구인이 이 사건 처분을 한 것은 관련 법령 체계에 비추어 정당한 것으로 보인다. 따라서 이 부분에 대한 청구인의 주장은 이 사건 처분과는 구체적·직접적 관련성이 없는 주장으로서 받아들일 수 없다. 2) 청구인은 이 사건 처분이 신뢰보호의 원칙에 위배된다고 주장한다. 행정상 법률관계에서 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는, ① 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해를 표명하여야 하고, ② 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데 대하여 개인에게 귀책사유가 없어 그 신뢰가 보호가치 있는 것이어야 하며, ③ 개인이 견해표명을 신뢰하고 이에 따라 어떠한 행위를 하였어야 하고, ④ 행정청이 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하는 것이다(대법원 1997. 9. 26. 선고 96누10096 판결 참조). 살피건대, 피청구인이 20**년 내수면어업 신고를 수리하고 20**년 갱신한 사실은 인정되나, 해당 신고 및 갱신은 법령상 정해진 절차에 따른 행정행위에 불과하며, 특정 양식장 시설의 향후 계속적인 운영을 보장하거나 허가 연장을 확약한 것으로 볼 수 없어 피청구인이 공적 견해를 표명하였다고 볼 수 없다. 따라서 청구인이 주장하는 신뢰는 단순한 개인적 기대에 불과하고, 이를 두고 보호할 가치가 있다고 할 수는 없으므로, 이 사건 처분이 신뢰보호원칙에 위배된다고 볼 수 없다. 3) 청구인은 이 사건 처분이 비례의 원칙에 반한다고 주장한다. 비례의 원칙이란 어떤 행정목적을 달성하기 위한 수단은 그 목적 달성에 유효·적절하고 또한 가능한 한 최소침해를 가져오는 것이어야 하며, 아울러 그 수단의 도입으로 인한 침해가 의도하는 공익을 능가하여서는 아니 된다는 헌법상의 원칙을 말하는바(대법원 2008. 12. 11. 선고 2006두20457 판결 등 참조), 이 사건 처분은 장기간 유지될 수 있는 하천점용 상태가 하천관리라는 공익에 위해를 초래할 수 있다는 점에서 합리적 필요성을 가지며, 또한 허가 연장 거부는 법령상 허용된 범위 내에서 공익을 실현하기 위해 선택할 수 있는 조치로서, 청구인에 대한 사익 침해와 공익 달성 간의 균형을 잃은 것으로 볼 수 없으므로, 이 사건 처분이 비례의 원칙, 즉 최소침해의 원칙에 위배된다고 볼 수 없다. 4) 청구인은 이 사건 처분이 청구인에게 불이익을 주기 위한 목적의 재량권 행사이므로, 재량권을 남용하여 위법하다고 주장한다. 살피건대, 피청구인의 이 사건 처분은 하천구역 지정과 허가 연장 거부라는 법령상 권한 행사에 따른 것으로, 그 목적은 명백히 하천 보전이라는 공익 달성에 있다. 청구인은 이 사건 처분이 보상 회피라는 부당한 동기에서 비롯되었다고 주장하나, 청구인이 주장하는 “① 보상 협의 결렬 ② 사업 부지에서 양식장 제외 ③ 하천구역 지정을 근거로한 이 사건 처분”의 경로는, 단순히 행정 절차상의 조치와 법령상 권한 행사 과정을 시간 순으로 나열한 것에 불과하며, 이를 곧바로 재량권 남용의 증거로 볼 수 없다. 피청구인은 행정절차와 법령상 요건에 따라 처분을 결정하였고, 그 목적과 내용이 법령상 정당성을 갖추고 있음이 확인된다. 그리고 우리 위원회의 현장 확인 결과, 신청지 내에는 비닐하우스 등 일부 시설물이 존재하였으나, 그 시설들은 20**년 이후로 전혀 사용되지 아니한 사실이 인정된다. 이는 청구인이 당해 양식업을 실질적으로 영위하지 아니하였음을 뒷받침하는 것으로서, 양식업 허가 연장의 필요성 및 적정성을 부정하는 사정에 해당한다. 따라서 피청구인의 이 사건 처분이 재량권을 남용한 것으로 볼 수 없다고 판단된다. 다. 결론 그렇다면, 청구인의 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
