1. 사건개요 가. 청 구 인 : A 나. 피청구인 : B 다. 청구내용 청구인은 20**. *. *. □□군 ○○면 ☆☆리 2605번지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다) 상의 건축물에 대해 피청구인에게 건축물대장의 분리 신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였으나, 피청구인이 20**. *. *. 불수리 하자, 그 처분의 취소 또는 발생비용의 환불을 청구한 사건이다. 2. 청구인 주장의 요지 주택연금을 신청하기 위하여 주택연금에서 요구하는 토지분할을 (2019년에 완공된 가게) 하기 위하여 □□군 토지과에 분할신청을 하여 측량을 해서 분할이 되었고, 건축과에서 배치도가 필요하다고 해서 건축설계사무소에서 배치도를 건축과에 제출하여 분할된 땅에 □□군 ○○면 ☆☆리 2605-2라는 지번도 받았다. 그런데 언제 생긴지도 모르는 □□군 관리계획 지침서 때문에 건축물대장이 분리가 안된다는 통지를 받았다. 처음부터 토지과에서 분할이 안된다고 했으면 들지 않을 비용이 발생했고, 다른 방법으로 주택연금을 신청했으면 185만원 정도의 비용으로 끝났을 문제를 □□군 특히, 토지과·건축과에서 각 부서에서 ‘관리계획서’를 숙지하고 있었다면 발생하지 않았을텐데 분할이 되었고 지번이 나온 상황에서 건축물대장이 분리가 안되면 가게를 팔수도 없는데, 관광진흥과·건축과에서 하는 말이 상황 설명을 하고 팔면 된다는 것이다. 3. 피청구인 주장의 요지 관광진흥과는 20**. *. *. ‘해당 지역은 □□군 고시 제2021-132호 □□군관리계획(관광휴양형 지구단위계획) 결정지역으로 지구단위계획 시행지침 제4조에 따라 토지의 분할 및 합병이 원칙적으로 불가한 지역으로 대지 분할에 따른 건축물대장 분리는 불가한 것으로 판단됨’으로 검토 내용을 회신하였으므로 이 사건 신청지의 토지분할이 선행되었더라도 건축물대장 분리를 위한 관계 법령에 부적합하므로 건축물대장 규칙 제13조제2항에 따라 건축물대장을 나눌 수 없는바, 건축물대장 분리 불수리 처분을 취소하라는 청구인의 주장은 이유없다. 분할측량 신청 당시 접수한 한국국토정보공사 □□지사의 측량결과도를 확인한 결과, 측량에 관련한 자료조사 내용에 용도지역상 지구단위계획 지정 내역이 누락되어 있었고, 토지소유자의 측량 목적 또한 ‘건축물대장 분리’ 목적이 아닌 ‘토지의 일부 매매’로 기재되어 있었다. 이는 청구인이 측량을 신청하면서 본인 소유 토지의 특성을 충분히 파악하지 못한 데에서 비롯된 것으로 판단된다. 토지분할의 경우 민원지적과에서 지적측량 성과검사 시 관련 법령의 저촉여부를 검토하고 있으나, □□군 전체 24만여 필지의 개별 토지 특성을 모두 숙지하는 것은 현실적으로 어려운 상황이다. 4. 관계법령 가. 건축법 제38조 나. 건축물대장의 기재 및 관리 등에 관한 규칙 제13조 다. 공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 제79조 라. 공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 시행령 제65조 5. 인정사실 가. 경상남도지사는 20**. *. *. 이 사건 토지 일대를 국토이용계획변경·결정 고시를 하였다. 나. 피청구인은 20**. *. *. □□군관리계획(관광휴양형 지구단위계획 및 구역) 결정(변경) 및 지형도면승인 고시를 하였다. 다. 청구인은 20**. *. *. 피청구인에게 이 사건 토지의 분할 신청을 하였고, 피청구인은 20**. *. *. 이 사건 토지를 분할하였다. 라. 청구인은 20**. *. *.. 피청구인에게 이 사건 신청을 하였다. 마. 피청구인(도시건축과)은 20**. *. *. 이 사건 신청에 따른 적합 여부 협의를 하였고, 문화관광과는 20**. *. *. 불가 회신을 하였다. 바. 피청구인은 20**. *. *. 청구인에게 이 사건 처분을 하였다. 6. 판단 가. 관계 법령 1) 건축법 제38조는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 건축물의 소유ㆍ이용 및 유지ㆍ관리 상태를 확인하거나 건축정책의 기초 자료로 활용하기 위하여 건축물대장에 건축물과 그 대지의 현황 및 국토교통부령으로 정하는 건축물의 구조내력에 관한 정보를 적어서 보관하고 이를 지속적으로 정비하여야 하고(제1항), 건축물대장의 서식, 기재 내용, 기재 절차, 그 밖에 필요한 사항은 국토교통부령으로 정하고 있다(제3항). 2) 한편, 건축물 대장의 기재 및 관리 등에 관한 규칙(이하 '건축물대장규칙'이라고 한다) 제13조제1항은 건축물의 소유자는 건축물이 있는 대지의 분할이나 합병에 따라 건축물대장을 나누거나 합치려는 경우 또는 대지가 공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률에 따라 이미 분할이나 합병된 경우에는 건축물대장의 분리ㆍ결합신청서에 건축물현황도, 현황측량성과도, 토지 등기사항증명서를 첨부하여 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신청하여야 하고, 같은 조 제2항은 특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장은 건축법, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률, 공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률, 집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률 등 관계 법령에 적합한 때에만 제1항에 따라 건축물대장을 나누거나 합칠 수 있다고 정하고 있다. 3) 그리고, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 시행령 제44조제3항 및 지구단위계획수립지침(국토교통부 훈령) 1-1-2의 위임에 따른, 지구단위계획 시행지침(이하 ‘이 사건 지침’이라 한다) 제4조는 토지의 분할 및 합병은 원칙적으로 불허한다고 정하고 있다. 나. 구체적 판단 1) 앞서 본 건축물대장규칙 제13조제2항, 국토계획법 시행령 제44조제3항 및 이 사건 지침 제4조를 종합해 보면, 이 사건 건축물대장 분리 신청은 대지 분할이 원칙적으로 불허된 지구단위 내에서 이루어진 신청으로서, 건축물대장 분리가 허용되지 않는 것이 원칙이라고 할 것이다. 2) 그런데, 청구인은 주택연금 신청을 위하여 토지 분할 절차를 진행하였고, 피청구인은 토지 분할을 허용하고 지번까지 부여하였으면서도, 뒤늦게 관리계획 지침을 이유로 건축물대장 분리를 불허하였으므로, 피청구인의 이와 같은 행정처리는 스스로 허용한 절차를 번복하여 청구인에게 중대한 불이익을 가한 것으로서, 신뢰보호의 원칙에 반한다고 주장한다. 3) 대법원은 ‘행정상 법률관계에서 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는, ① 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해를 표명하여야 하고, ② 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데 대하여 개인에게 귀책사유가 없어 그 신뢰가 보호가치 있는 것이어야 하며, ③ 개인이 견해표명을 신뢰하고 이에 따라 어떠한 행위를 하였어야 하고, ④ 행정청이 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, ⑤ 그 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어야 한다’고 판시하고 있다(대법원 2020. 4. 29. 선고 2019두52799 판결 참조). 4) 위 법리에 비추어 이 사건을 살피건대, 다음과 같은 사정을 인정할 수 있다. ① 토지 분할은 관할 행정청에 신청하여 허가를 받은 후, 지적측량 및 지정공부 정리 과정을 거쳐 최종 완료되며, 사전검토 단계에서 해당 토지가 속한 지역·지구·구역의 용도지역 및 분할 제한 여부를 확인하게 된다. 관할청은 담당부서와 협의를 진행하고, 적합하다고 판단될 경우 한국국토정보공사에 지적측량을 의뢰하여 새로운 경계선을 확정하는 현황 측량을 시행하며, 측량 결과에 따라 새로운 지번과 면적을 등록하고 최종적으로 토지대장과 등기부에 반영한다. 그러나 이 사건에서는 청구인의 신청에 따라 토지 분할이 이루어졌음에도, 해당 토지가 지구단위계획상 토지 분할이 원칙적으로 불가능한 지역임을 간과한 점은 피청구인이 관계 부서와의 충분한 협의를 거치지 않은 것으로 보이므로, 적법한 행정절차가 충실히 이행되지 않은 것으로 볼 수 있다. ② 비록 관계부서의 협의가 충분히 이루어지지 않은 상태에서 이 사건 토지의 분할이 이루어졌다고 하더라도, 그 결과가 토지대장에 반영된 사실은 피청구인이 토지 분할이 적법하게 이루어졌다는 공적 견해를 표명한 것으로 평가할 수 있다. ③ 이 사건 토지와 같이 관련 법령에 저촉되어 원칙적으로 토지 분할이 불가능함에도 불구하고, 피청구인이 토지 분할을 허용하고 이에 따라 토지대장 및 등기부가 정리된 사실은, 청구인으로 하여금 이를 적법한 행정행위로 신뢰할 수밖에 없게 하는 사정이며, 또한 청구인이 이전에 이 사건 토지가 토지 분할이 불가능하다는 사실을 알았거나 알 수 있었다고 인정할 만한 증거가 없어, 청구인에게 이에 대한 귀책사유가 있다고 볼 수 없다. ④ 청구인은 1952년생으로, 주택연금 신청을 위해 후행 건축물대장의 분리를 신청하였으나, 피청구인이 건축물대장 분리를 위한 관련 부서 협의 과정에서 이 사건 토지가 토지 분할이 불가능한 지역임을 이유로 불수리 처분을 한 것은, 선행 처분과 상반되는 성격을 가지며, 그 결과 청구인은 주택연금 신청이 불가능하게 되거나, 다른 방식으로 주택연금을 신청하기 위하여 추가적인 비용 부담이 발생할 수 있어 청구인의 재산권 행사를 제한되는 결과를 초래한다. ⑤ 이 사건 지침이 토지의 원칙적 분할을 허용하지 않는 것은 무분별한 개발을 방지하고 관광지로서의 가치와 계획적 관리, 안전, 경관 보전을 유지하기 위한 공익적·계획적 이유에 근거한 것이라 할지라도, 청구인의 신청 목적이 주택연금을 위한 것이라는 점, 이 사건 지침에는 건축물대장의 분리를 금지하는 규정은 찾아볼 수 없는 점, 최근 5년간 이와 유사한 토지 분할 및 건축물대장 분리 신청이 단 한 건도 없었던 점에 비추어 볼 때, 위와 같은 공익이 실질적으로 침해될 우려는 희박하거나 없을 것으로 보인다. ⑥ 또한 피청구인은 다른 인근 소유자들이 이와 유사하게 토지 분할 및 건축물대장 분리 신청을 하는 경우 이를 막을 방법이 없다고 주장하나, 당초 누락된 관련부서 협의를 충실히 이행하고, 신청 목적이 지구단위계획의 체계적 관리에 저촉되는지 여부를 기준으로 별도로 허가 여부를 결정할 수 있음에 비추어, 이 사건 신청으로 인해 향후 체계적 관리가 불가능하게 됨에 따른 공익이 침해된다고 보기 어렵고, 피청구인의 주장을 받아들인다면 행정청의 잘못으로 인한 불이익을 선의의 국민에게 전가하는 결과가 되어, 법치행정의 기본원리에도 반하게 된다. 따라서 토지 분할 및 합병이 불가능한 지역으로서 건축물대장의 분리 역시 불가능하다는 피청구인의 주장은 받아들일 수 없다. 다. 청구인의 이 사건 처분에 대한 취소 심판 청구의 취지를 위에서 같이 인용하므로, 발생한 비용의 환불에 대한 청구인의 나머지 주장은 살펴보지 아니한다. 라. 결론 그렇다면, 청구인의 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
