1. 사건개요 가. 청 구 인 : A 나. 피청구인 : B 다. 청구내용 청구인은 B군 —면 —리 ****-*번지(대지면적 4,088㎡, 이하 ‘이 사건 신청지’라 한다) 상에 건축한 야영장시설[건축면적(연면적) 140.83㎡, 주 1동‧부 2동] 중 부속 건축물 1동[건축면적(연면적) 35.48㎡, 대피소‧창고, 이하 ‘이 사건 건축물’이라 한다]의 용도를 제2종근린생활시설(일반음식점)으로 변경하기 위하여 용도변경 신고서를 제출하였으나(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다), 2025. 5. 20. 피청구인으로부터 아래와 같은 사유로 건축물 용도변경신고 불수리처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 받고, 그 처분의 취소를 청구한 사건이다. ○ 불가사유 - 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제76조제1항, 같은 법 시행령 제71조제1항제17호, B군계획조례 별표17 제2호에 따라 보전관리지역 내 건축법 시행령 별표1 제4호의 제2종근린생활시설(일반음식점)은 불가함 |
2. 청구인 주장의 요지 이 사건 토지(B군 —면 —리 ****-*)에 소재한 기존 건축물(야영장 시설)에 관하여 건축(용도변경) 신고를 하였으나, 피청구인이 해당 토지가 ‘보전관리지역’에 속한다는 이유로 불가 처분을 내린 것은 위법·부당하다. 이 사건 토지(B군 —면 —리 ****-*)는 이미 20**년 피청구인의 허가를 받아 제1·2종 근린생활시설과 단독주택이 건축되었고, 20**년 사용승인을 받은 이후, 청구인이 소유권을 취득할 당시(20**. *. *.) 건축물대장에는 ‘용도: 일반음식점’으로 기재되어 있었다. 청구인은 노후된 건축물을 철거하고 새로운 건물을 지어 토지를 활용하고자 했으나, 피청구인이 건축신고를 거부하여 재산권 행사가 과도하게 제한되었다. 따라서 이 사건 처분은 헌법상 보장된 재산권을 침해하고, 사회통념상 형평에도 반하여 재량권을 현저히 일탈한 것이므로 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장의 요지 청구인의 건축(용도변경) 신청 대상 토지는 국토계획법상 ‘보전관리지역’에 해당하며, 같은 법 제76조와 시행령 제71조 및 B군 계획조례에 따라 건축 가능한 시설은 엄격히 제한되어 있음. 특히, 국토계획법 시행령 [별표 18] 및 B군 계획조례 [별표 17]에서 제2종 근린생활시설 중 일반음식점(자목)은 보전관리지역에서 건축이 허용되지 않으므로, 청구인이 야영장시설에서 일반음식점으로 용도를 변경하고자 한 신청은 법적으로 허용될 수 없다. 또한 건축물의 용도변경 허가는 기속행위적 성격을 가지므로, 법령상 요건에 맞지 않는 신청에 대해서는 행정청이 허가할 재량이 없으며, 오히려 불허가할 의무밖에 없다. 따라서 이 사건 불수리 처분은 재량권의 일탈·남용이 아니라 법령이 정한 확정적 규정에 따른 합법적 처분이다. 4. 관계법령 가. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제2조, 제36조, 제76조 나. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제71조, 제93조 다. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행규칙 제13조의2 라. 건축법 제19조, 같은 법 시행령 제3조의5 마. B군 계획 조례 제29조 5. 인정사실 가. 이 사건 신청지의 토지이용 및 소유권 현황은 아래와 같다. 신청지 | 토지이용계획 | 소유자 현황 | 면리 | 지번 | 지목 | 면적(㎡) | 용도지역 | —면
—리 | ****-* | 대 | 4,088 | 보전관리지역, 가축사육제한구역, 상대보호구역 | A (20**. *. *. 소유권 이전) |
나. 피청구인은 20**. *. **. 청구인이 다음과 같이 제출한 건축물 용도변경 신고서를 접수하였다. 건축‧대수선‧용도변경 신청서 ○ 건축구분 : 용도변경 ○ 건축주 : A ○ 대지조건 - 대지위치 : B군 —면 —리 ****-*번지 - 지목 : 대 - 용도지역 : 대지면적 | 4,088㎡ | 건축면적 | 140.83㎡ | 건폐율 | 3.45% | 용적률 | 3.45% | 주용도 | 야영장 시설 | 건축물수 | 주 건축물 1동, 부속 건축물 2동 |
보전관리지역 ○ 변경사항 - 부속 건축물 1동(35.48㎡) 용도변경
[야영장 시설 → 제2종근린생활시설(일반음식점)] |
다. 피청구인은 20**. *. **. 청구인에게 이 사건 처분을 아래와 같이 통보하였다. 건축(용도변경)신고 불가 알림 | 가. 관련 법률 ○ 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제76조(용도지역 및 용도지구에서의 건축물의 건축제한 등) ○ 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제71조, B군계획조례 [별표 17] ○ 건축법 제19조(용도변경), 건축법 시행령 [별표 1](용도별 건축물의 종류) 나. 불가사유 - 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제76조제1항, 같은 법 시행령 제71조제1항제17호, B군계획조례 별표17 제2호에 따라 보전관리지역 내 건축법 시행령 별표1 제4호의 제2종근린생활시설(일반음식점)은 불가함 |
라. 청구인은 20**. *. **. 이 사건 행정심판을 청구하였다. 6. 판단 가. 먼저, 이 사건 처분의 관계 법령을 살펴보면, 1) 건축법 제19조제1항은 건축물의 용도변경은 변경하려는 용도의 건축기준에 맞게 하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항은 건축물의 용도를 변경하려는 경우 중 건축물의 용도를 상위군에서 하위군으로 변경하는 경우에는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고를 하여야 한다고 규정하고 있다. 2) 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제76조제1항은 용도지역에서의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도·종류 및 규모 등의 제한에 관한 사항은 대통령령으로 정한다라고 규정하고 있고, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제71조 제1항은 법 제76조제1항에 따른 용도지역안에서의 건축물의 용도·종류 및 규모 등의 제한에 대해 열거‧규정하고 있다. 나. 다음으로, 이 사건 처분의 위법·부당 여부에 대하여 살펴보면, 1) 사용승인을 받은 건축물의 용도를 변경하려는 자는 시장·군수·구청장 등 허가권자의 허가를 받거나 신고를 하여야 하고(건축법 제19조제2항), 또한 건축물의 용도변경은 변경하려는 용도의 건축기준에 맞게 하여야 하며(건축법 제19조제1항), 건축물의 용도변경에 관하여는 건축법 제12조 등이 준용되는바(건축법 제19조제7항), 건축법 제12조제1항에 따르면 '허가권자는 건축 등의 허가를 하려면 국토계획법 제76조 등과 그 밖에 대통령령으로 정하는 관계 법령의 규정에 맞는지를 확인하여야 한다'라고 규정하고 있다. 따라서 건축물의 용도변경 허가 여부는 건축법상의 요건은 물론 국토계획법상 용도지역별 건축제한 규정에도 부합하여야 하는바, 국토계획법 제76조제1항은 ‘제36조에 따라 지정된 용도지역에서의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도․종류 및 규모 등의 제한에 관한 사항은 대통령령으로 정한다’라고 규정하고 있고, 그 위임에 따른 같은 법 시행령 제71조제1항제17호, [별표 18]은 ‘보전관리지역 안에서 건축할 수 있는 건축물’의 하나로 ‘제2종 근린생활시설’을 규정하면서도, 건축법 시행령 별표 1 제4호 중 아목(휴게음식점, 제과점 등), 자목(일반음식점), 너목(제조업소, 수리점 등), 더목(단란주점) 등은 제외한다고 규정하고 있다. B군 계획 조례 제29조 역시 보전관리지역 안에서 건축할 수 있는 제2종 근린생활시설의 범위를 한정하면서, 그 중 ‘자목(일반음식점)’은 명시적으로 허용대상에서 제외하고 있다. 또한, 건축법 제19조의 문언과 규정 취지 등에 비추어 볼 때, 행정청은 건축물 용도변경신고가 변경하고자 하는 용도에 관한 건축법상 건축기준에 적합하더라도 관계 법령이 정한 다른 제한사유에 저촉된다면 그 용도변경신고의 수리를 거부할 수 있다고 판시하고 있다(대법원 2018. 6. 19. 선고 2015두43117 판결 등 참조). 2) 위와 같은 법리에 비추어 살펴보건대, 이 사건 신청지는 20**. *. **. 자로 당초 ‘관리지역’에서 ‘보전관리지역’으로 용도지역이 변경(세분화)되었고, 이에 따라, 앞서 살펴본 관계 법령 및 조례에 의하면, ‘보전관리지역’ 내에서 건축할 수 있는 건축물의 범위가 한정되어 있으며, 특히 보전관리지역 내에서 건축 가능한 제2종 근린생활시설이라 하더라도 일반음식점(자목)은 허용되지 않는다는 점에서, 청구인이 신청한 ‘야영장시설 → 제2종 근린생활시설(일반음식점)’ 용도변경은 건축법상 기준 충족 여부와 관계없이 국토계획법령 및 해당 조례가 정한 용도지역 건축 제한에 정면으로 배치되는 것으로 판단된다. 3) 이에 대하여, 청구인은 과거 이 사건 신청지 건축물대장에 ‘일반음식점’ 용도가 기재되어 있었던 점 등을 들어, 이번 용도변경 신청 역시 허용되어야 한다고 주장하나, 제출된 일반건축물대장 및 말소 건축물대장 등 관련 자료에 의하면, 이 사건 신청지에는 20**년경 피청구인의 허가를 받아 제2종 근린생활시설(일반음식점) 등이 건축되어 사용승인을 받은 사실이 있으나, 해당 건축물은 20**. **. **. 철거되어 건축물대장에서 말소되었고, 현재 존재하는 건축물은 청구인이 20**. *. *. 신축하여 20**. *. **. 사용승인을 받은 ‘야영장시설’뿐이다. 건축물의 용도변경은 존치하는 건축물을 전제로 하는바, 이미 철거․말소된 과거 건축물의 용도를 근거로 현존 건축물에 대한 용도변경을 허용할 수 없으므로 청구인의 위 주장은 이유 없다. 4) 아울러, 청구인이 주장하지 않았더라도, 설령 국토계획법 시행령 제93조제5항의 ‘기존의 건축물에 대한 특례’를 유추 적용할 수 있는지 살펴보더라도, 해당 조항은 법령 개정이나 군관리계획 변경(용도지역 변경) 등으로 인해 기존 건축물이 국토계획법상 용도지역 안에서의 건축제한 등 규정에 부적합하게 된 경우, 기존 건축물이 철거되지 않고 동일한 용도로 계속 존치하는 경우에 한하여 적용되는 것이므로, 해당 특례 적용을 위해서는 ① 건축물대장 또는 관계 서류를 통해 기존 용도가 확인되거나, ② 기존 용도에 따른 영업을 폐업한 뒤 다른 용도로 사용되지 아니한 상태가 유지되어야 하는데, 청구인이 주장하는 말소된 건축물대장의 과거 용도 기재만으로는 이러한 요건을 충족한다고 볼 수 없으므로, 이 사건에는 특례 조항이 적용될 수 없다. 5) 따라서 이 사건 신청은 국토계획법령상 보전관리지역에서 일반음식점 건축이 제한되는 규정에 저촉되며, 이에 따라 피청구인이 이를 불수리한 처분은 관계 법령에 따른 것으로 위법하거나 부당하다고 보기 어렵다. 다. 결론 그렇다면, 청구인의 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
