1. 사건개요 가. 청 구 인 : A 나. 피청구인 : B 다. 청구내용 청구인은 ○○○ ○○○ ○○ ***-*(○○○ ○○○ **) 및 ○○○ ○○ ***-*(○○○ ○○○ **) 토지 및 건물의 공유자로, 청구인 등이 ○○○ 소유의 공유재산인 ○○○ ○○○ ○○ ***-*(도로, ○○○㎡)를 일부 무단점유(점유면적 ○○○㎡)하고 있다는 사유로 피청구인이 20**. *. *. 청구인 등에게 공유재산 및 물품관리법 제81조의 규정 등에 따라 공유재산 변상금 ○○○,○○○원 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하자, 그 처분의 취소를 청구한 사건이다. 2. 청구인 주장의 요지 도로법상 도로점용은 구조물·시설물을 설치하여 지속적·배타적으로 사용하는 경우를 의미하므로, 본 건과 같이 일시적, 비배타적 주차행위는 점용에 해당하지 않는다. 주차장 안내 표지나 시설이 존재하지 않으므로 외부 인식과 관계없이 청구인을 무단점용 주체로 단정할 근거가 없다. 3. 피청구인 주장의 요지 차량 주차시에는 반드시 청구인의 토지를 점유하도록 되어있고, 일반 통행자들이 이 사건 토지로 통행하거나 일시적 주차를 하는 것이 불가능하다. 설사 일반인들이 이 사건 토지를 일부 이용할 수 있다 하더라도, 점유 부분이 동시에 일반 공중의 이용에 제공되고 있다고 하여 점유가 아니라고 할 수는 없다. 4. 관계법령 가. 공유재산 및 물품 관리법 제2조, 제6조, 제81조 나. 공유재산 및 물품 관리법 시행령 제81조 다. ○○○ 공유재산 관리조례 제○○조 5. 인정사실 가. 피청구인은 20**. *. **. ○○○ ○○○ ○○ ***-* 일원에 대한 현장조사를 하였다. 나. 피청구인은 20**. *. **. 청구인 등에게 사전통지를 하였다. 다. 청구인 등은 20**. *. **. 피청구인에게 의견서를 제출하였다. 라. 피청구인은 20**. *. *. 검토보고서를 작성하였다. 마. 피청구인은 20**. *. *. 청구인 등에게 이 사건 처분을 통지하였다. 바. 청구인은 20**. *. **. 이 사건 행정심판을 청구하였다. 6. 판단 가. 먼저, 이 사건 처분의 관계 법령을 살펴보면, 1) 공유재산 및 물품 관리법(이하 ‘공유재산법’이라 한다) 제2조제9호는 ‘변상금이란 사용허가나 대부계약 없이 공유재산 또는 물품을 사용ㆍ수익하거나 점유한 자(무단점유자)에게 부과하는 금액을 말한다’고 규정하고, 같은 법 제81조 제1항 본문은 ‘지방자치단체의 장은 무단점유자에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 공유재산 또는 물품에 대한 사용료 또는 대부료의 100분의 120에 해당하는 금액(변상금)을 징수한다’고 규정하고 있으며, 같은 조 같은 항 제1호, 제2호 등에서는 ‘등기부나 그 밖의 공부(公簿)상의 명의인을 정당한 소유자로 믿고 상당한 대가를 지급하고 권리를 취득한 자(취득자의 상속인과 그 포괄승계인을 포함)의 재산이 취득 후에 공유재산 또는 물품으로 판명되어 지방자치단체에 귀속된 경우나, 국가나 지방자치단체가 재해대책 등 불가피한 사유로 일정 기간 공유재산 또는 물품을 점유하게 하거나 사용·수익하게 한 경우에는 변상금을 징수하지 아니한다’고 규정하고 있다. 2) 한편, ○○○ 공유재산 관리조례 제○○조제○항은 ‘변상금을 부과·징수하고자 하는 경우에는 당해 점유자에게 사전 통지서를 발송하여야 한다’고 규정하고 있으며, 같은 조 제○항은 ‘변상금 징수에 이의가 있는 점유자는 변상금 사전 통지에 대한 의견서를 제출할 수 있다’고 규정하고 있다. 나. 다음으로, 이 사건 처분의 위법·부당 여부에 대하여 살펴보면, 1) 청구인은 이 사건 주차구획선은 청구인이 이를 설치하거나 관리한 사실이 없으며, 행정청이 청구인을 도로 무단점용의 주체로 단정하여 ○년치 변상금을 부과한 것은 근거가 부족하고, ○○ 손님이 인근 도로에 차량을 일시적으로 주차한 것은 도로교통법상 주정차 행위에 불과하며, 도로법상 도로점용은 구조물·시설물을 설치하여 지속적·배타적으로 사용하는 경우를 의미하므로, 본 건과 같이 일시적, 비배타적 주차행위는 점용에 해당하지 않고, 청구인은 해당 도로를 ○○ 전용 주차장으로 사용하거나 안내한 사실이 전혀 없다는 취지로 주장하고 있으므로 이에 대하여 살펴보건대, 가) 공유재산법 제81조제1항은 무단점유자에 대하여 변상금을 징수한다고 정하고 있는데, 이러한 점유의 개념에 관하여 따로 규정하고 있지 않으나, 이를 사법(私法)상 점유의 개념과 달리 보아야 할 특별한 이유가 없으므로, 변상금 부과처분에 있어서 점유의 개념과 사법상 점유의 개념은 동일하게 보아야 한다. 따라서 공유재산법 제81조제1항에서 정한 ‘점유’란 사회관념상 어떤 사람의 사실적 지배에 있다고 보이는 객관적 관계를 의미하는 것으로서 사실상의 지배가 있다고 하기 위해서는 반드시 물건을 물리적, 현실적으로 지배하는 것만을 의미하는 것이 아니고, 물건과 사람과의 시간적, 공간적 관계와 본권관계, 타인 지배의 배제 가능성 등을 고려하여 사회관념에 따라 합목적적으로 판단하여야 하며(대법원 1996. 9. 10. 선고 96다19512 판결 등 참조), 사용·수익허가 없이 행정재산을 유형적·고정적으로 특정한 목적을 위하여 사용·수익하거나 점유하는 경우 공유재산법 제81조 제1항에서 정한 변상금 부과대상인 '무단점유'에 해당한다고 봄이 타당하고, 반드시 그 사용이 독점적·배타적일 필요는 없으며, 점유 부분이 동시에 일반 공중의 이용에 제공되고 있다고 하여 점유가 아니라고 할 수는 없다(대법원 1993. 5. 11. 선고 92누13325 판결, 대법원 2004. 10. 15. 선고 2002다68485 판결 참조). 나) 공유재산법 제2조제9호에 따르면 변상금이란 사용허가나 대부계약 없이 공유재산을 사용·수익하거나 점유한 자에게 부과하는 금액을 말하는 것인바, 제출된 항공사진 등을 살펴보면 ○○○ ○○○ ○○ ***-* 토지(이하 ‘이 사건 도로’라 한다) 일부가 청구인 등 소유 ○○의 주차장으로 사용되고 있는 것으로 인정할 수 있는 점, 또한 누군가 이 사건 주차구획선에 차량을 주차하기 위해서는 이 사건 도로 내 주차구획선과 청구인 등이 소유하는 토지 내 주차구획선이 끊김 없이 이어져 있으므로 청구인 등이 소유한 토지를 침범할 수밖에 없어 반드시 청구인 등의 명시적·묵시적 동의가 필요할 것이어서 일반 공중의 자유로운 이용은 어려웠을 것으로 보이는 점, 그렇다면 일반적인 상식과 경험칙에 비추어 볼 때 이 사건 도로의 일부를 청구인 등이 사실상 지배하고 있는 상태임을 넉넉히 수긍할 수 있는 점과, 설령 점유 부분이 동시에 일반 공중의 이용에 제공되고 있다고 하여 점유가 아니라고 할 수는 없는 점 등을 종합적으로 고려하면 청구인이 이 사건 도로의 일부를 무단으로 점유·사용하는 방식으로 이 사건 도로의 일부를 주차장으로 사용하였다고 인정할 수 있으며, 사용·수익허가 없이 행정재산을 유형적·고정적으로 특정한 목적을 위하여 사용·수익하거나 점유하는 경우이므로 변상금 부과대상인 ‘무단점유’에 해당한다고 볼 수 있고, 이러한 결론은 청구인의 주장과 같이 ○○ 손님이 인근 도로에 차량을 일시적으로 주차한 것은 도로교통법상 주정차 행위에 불과하거나 해당 도로를 ○○ 전용 주차장으로 사용하거나 안내한 사실이 없다 하더라도 달라지지 않는다 할 것이다. 2) 변상금 부과 처분은 법률상 원인 없이 공유재산을 무단점용한 행위에 대한 부당이득의 반환과 아울러 위반자에 대하여 제재를 가하기 위한 조치이며 이러한 행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로 위반자의 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 등 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없다고 하더라도 부과될 수 있고(대법원 2012. 5. 10. 선고 2012두1297 판결 등 참조), 제출된 자료를 살펴보건대 청구인이 공유재산을 무단점유한 데 대하여 청구인의 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유나, 공유재산법 제81조제1항 단서조항 등에 따른 무단점유를 정당화할 특별한 사정은 찾아보기 어렵다. 다. 결론 그렇다면, 청구인의 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
