1. 사건개요 가. 청 구 인 : A 나. 피청구인 : B 다. 청구내용 청구인은 □□시 ○○구 △△면 ☆☆리 3 등 3필지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)에 대하여 20**. *. *. 피청구인에게 농지취득자격증명의 발급을 신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다) 하였으나, 피청구인이 20**. *. *. 청구인에게 불법 형질 및 불법건축물이 있는 부분에 대한 복구가 필요하다는 사유로 농지취득자격증명 미발급 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 통보하자, 그 처분의 취소하거나 농지가 아님을 확인하는 재결을 청구한 사건이다. 2. 청구인 주장의 요지 농지법 제2조에 의하면 토지의 법적 지목을 불문하고 실제로 농경지로 사용되고 있는 토지를 농지로 정의하고 있으므로, 19**년경부터 종교시설인 종각, 야외불당, 해우소(화장실) 및 창고 등의 부지로 이용됨으로써 현재 농지로서의 기능을 이미 상실한 이 사건 토지는 농지법 제2조에서 규정하고 있는 농지취득자격증명이 필요한 농지에 해당되지 않는다. 따라서, 우선 먼저 이 사건 토지를 ‘취득할 경우 농지취득자격증명을 발급받아야 하는 농지’로 판단한 피청구인의 이 사건 농지취득자격증명 미발급 처분은 위법하다. 이 사건 토지가 불법형질변경 되어 그 지상에 불법건축물이 존재한다 하더라도, 이는 원상회복 의무와 관련된 문제로서 별도의 행정절차를 통해 해결되어야 할 사항이므로, 이 사건 토지의 원상회복 의무가 없는 청구인들에 대하여 불법형질 변경을 농지취득자격증명의 미발급 사유로 삼은 것은 부당하다. 3. 피청구인 주장의 요지 해당 토지 내 종교시설물은 현장조사 및 항공사진 분석뿐만 아니라 19**년경부터 종교시설의 부속 토지로 계속 사용되어 온 것으로 판단된다. 이는, 농지를 적법한 절차 없이 비농업용으로 전용한 것으로 농지법 제34조를 위반한 불법 전용행위에 해당한다. 대법원 역시 “농지법상 ‘농지’였던 토지가 현실적으로 다른 용도로 이용되고 있더라도 그 토지가 농지전용허가 등을 받지 않고 불법 전용된 것이어서 농지로 원상회복되어야 하는 것이라면 그 변경 상태는 일시적인 것이고 여전히 ‘농지’에 해당한다고 보아야 한다”고 판시하고 있다. 따라서, 불법건축물이 존재하여 현실적으로 농지로 이용되지 않고 있다는 이유만으로 해당 토지를 ‘농지에 해당하지 아니한다’고 단정할 수 없다. 4. 관계법령 가. 농지법 제2조, 제8조, 제34조 나. 농지법 시행규칙 제7조 다. 농지취득자격증명발급심사요령 제8조, 제9조 5. 인정사실 가. 이 사건 토지 소유자가 청구인을 상대로 제기한 근저당권설정등기 및 소유권이전등기의 말소등기이행소송에서 1심 법원은 20**. *. *. 토지 소유자의 청구를 기각하고, 청구인이 반소로 제기한 매매를 원인으로 한 소유권이전등기절차 이행청구가 인용되었고, 2심 법원은 20**. *. *. 토지 소유자의 항소를 기각했으며, 대법원은 20**. *. *. 심리불속행 기각 결정을 하였다. 나. 청구인은 20**. *. *. 피청구인에게 계쟁 토지 중 6필지에 대하여 농지취득자격증명 신청을 하였고, 피청구인은 20**. *. *. 청구인에게 농지취득자격증명을 발급하였다. 다. 청구인은 20**. *. *. 피청구인에게 이 사건 토지에 대한 농지취득자격증명 신청을 하였다. 라. 피청구인은 20**. *. *. 이 사건 토지에 대해 현장조사를 하였다. 마. 피청구인은 20**. *. *. 청구인에게 농지취득자격증명 미발급 처분을 하였다. 6. 판단 가. 관련 법리 1) 농지법 제2조제1호(가)목 전단은 ”전·답, 과수원, 그 밖에 법적 지목을 불문하고 실제로 농작물 경작지 또는 다년생식물 재배지로 이용되는 토지”를 '농지'로 정의하고 있다. 한편 농지법 제42조제1항, 제2항은 농지전용허가 등을 받지 아니하고 농지를 전용하거나 다른 용도로 사용한 경우 관할청이 그 행위를 한 자에게 기간을 정하여 원상회복을 명할 수 있고, 이행하지 아니하면 관할청이 대집행으로 원상회복을 할 수 있도록 규정하여 농지가 불법 전용된 경우에는 농지로 원상회복되어야 함을 분명히 하고 있다. 따라서 어떤 토지가 농지법 제2조제1호(가)목 전단에서 정한 '농지'인지 여부는 공부상의 지목과 관계없이 그 토지의 실제 현상에 따라 판단하여야 하지만, 농지법상 '농지'였던 토지가 현실적으로 다른 용도로 이용되고 있더라도 그 토지가 농지전용허가등의 절차를 거치지 아니한 채 불법 전용된 것이라면, 특별한 사정이 없는 한 농지로 원상회복되어야 하는 것으로서 그 변경 상태는 일시적인 것에 불과하므로 여전히 농지법상 '농지'에 해당한다고 보아야 하나(대법원 2021. 8. 19. 선고 2020두30665 판결 참조), 그 토지가 농지로서의 현상을 상실하고 그 상실한 상태가 일시적이라고 볼 수 없다면 그 토지는 더 이상 '농지'에 해당하지 않게 된다(대법원 2009. 4. 16. 선고 2007도6703 전원합의체 판결 등 참조). 2) 농지법 제8조제1항 본문은 농지를 취득하려는 자는 농지 소재지를 관할하는 시장, 구청장, 읍장 또는 면장에게서 농지취득자격증명을 발급받아야 한다고 규정하고 있는데, 농지취득자격증명발급에 관한 세부사항을 정한 농지취득자격증명발급심사요령(농림축산식품부 예규 제59호)은 제9조제3항에서 신청인이 농지취득자격증명발급요건에 부합되지 아니하는 경우에는 자격증명 미발급 사유를 구체적으로 명시하여 신청인에게 문서로 통보하도록 규정하면서, 신청대상 토지가 농지에 해당하지 아니하는 경우에는 '신청대상 토지가 농지법에 의한 농지에 해당되지 아니함'(제1호)으로, 신청대상 농지가 농지법을 위반하여 불법으로 형질이 변경되었거나 불법건축물이 있는 농지인 경우에는 '신청대상 농지는 취득 시 농지취득자격증명을 발급받아야 하는 농지이나 불법으로 형질이 변경되었거나 불법건축물이 있는 부분에 대한 복구가 필요하며 현 상태에서는 농지취득자격증명을 발급할 수 없음'(제4호)으로 기재하도록 규정하고 있다. 위 규정에 의하면 농지취득자격증명의 미발급 사유는 신청대상 토지가 농지법 제2조제1호 소정의 '농지'인지 여부에 따라 달라지는데, 이는 공부상의 지목 여하에 불구하고 그 토지의 사실상의 현상에 따라 가려져야 할 것이고, 공부상 지목이 답으로 되어있다고 하여도 농지로서의 현상을 상실하고 그 상태가 일시적이라고 볼 수 없다면 그 토지는 농지법에서 말하는 농지에 해당하지 아니하고, 이러한 법리에 따라 어느 토지가 사실상의 현상에 의하여 농지에 해당하지 아니하는 것으로 인정되는 경우에 그에 관한 적법한 농지전용허가가 없었다고 하여 달리 볼 것은 아니다. 따라서 이러한 경우 농지취득자격증명의 미발급 통보는 위 심사요령 제9조제3항제1호에 따라 그 사유를 '신청대상 토지가 농지법에 의한 농지에 해당되지 아니함'으로 기재하여야 한다(대법원 2014. 1. 23. 선고 2013도8285 판결 참조). 나. 구체적 판단 1) 이 사건 토지는 지목상 답으로 등재되어 있으나, ◇◇사의 종교용 시설 및 주차 부지 등으로 사용되고 있고, 구체적인 현재 이용 상황은 아래와 같다. 연번 | 지번 | 지목 | 면적(㎡) | 현재 이용상황 | 1 | □□시 ○○구 △△면 ☆☆리 3 | 답 | 750 | 2층 형태 종각 부지 약 58㎡ 대웅전에 이르는 계단 부지 약 20㎡ 화단 약 165㎡, 자갈 덮힌 마당 약 350㎡ | 2 | □□시 ○○구 △△면 ☆☆리 3-3 | 답 | 206 | 필로티 구조의 2층 형태 건축물 (불상 3채가 건축물의 위층에 있으며, 그 바로 아래는 주차용으로 사용) | 3 | □□시 ○○구 △△면 ☆☆리 5 | 답 | 783 | 화장실 및 창고 약 50㎡ 위의 필로티 건축물 부지 약 300㎡ 그 외 자갈 덮힌 마당 약 350㎡ |
2) 이 사건 토지는 인접한 ◇◇사의 대웅전, 승려의 거처인 요사채와 더불어 일단을 이루고 있는데, ◇◇사가 사용승인된 19**년경부터 종각, 불상, 계단 및 화단 등으로 조성되어 이미 농지로서의 기능과 현황을 상실하고 있어서 농작물 경작지 또는 다년생식물 재배지로 이용되는 토지에 해당한다고 볼 수 없다. 그리고 그 변경상태가 약 37년을 지나 일시적이라고 보기 어렵다. 또한 이 사건 토지에 건축물이 있는 부분과 그렇지 않은 부분이 혼재하고 있어 부분적으로 원상회복이 물리적으로 불가능하다고 할 수는 없으나, 허가 없이 축조된 종각 및 불상 등이 있는 부지를 농지로 원상회복이 용이하게 이루어질 수 있는 경우로 보기 어렵고, 원상회복이 가능한 부분만 농지로 다시 활용한다면 종교시설과 일체를 이루는 이 사건 토지가 목적 시설과는 조화되지 않는 상황이 될 것이어서 원상회복의 목적을 달성할 수 있다고 보기는 어렵다. 한편, 토지 소유자가 20**. *. *. 사망하여 원상회복을 명하거나, 대집행을 하여 원상회복을 하는 방법도 용이하지 않을 것으로 보인다. 따라서 이 사건 토지를 농지법 제2조에 규정한 농지에 해당하지 아니한다고 할 것이다. 3) 앞서 인정사실에서 살펴본 바와 같이, 이 사건 토지 소유자와 청구인 간에 제기된 본소 및 반소의 결과, 청구인에게 소유권 있음이 20**. *. *. 대법원에서 최종 확정되어 소유권이전등기를 하기 위해 이 사건 토지에 대해 농지취득자격증명을 신청하면서 미발급 사유로 ‘농지에 해당하지 않음’을 피청구인에게 요청하였다. 이와 같은 이 사건 신청의 경위를 토대로 살펴보면, 이 사건 토지에 대해 ‘불법으로 형질이 변경되었거나 불법건축물이 있는 부분에 대한 복구가 필요하며 현 상태에서는 농지취득자격증명을 발급할 수 없음’을 이유로 미발급 상태가 계속된다면, 청구인은 적극적인 권리행사의 일환으로 소송에서 소유권을 인정받았음에도 불구하고, 이 사건 농지취득자격증명을 발급받지 못하거나 농지가 아님을 확인받지 못하여 그 소유권이전등기를 할 수 없는 상태가 지속될 것이므로 소유권의 행사에 중대한 장애가 발생하게 된다. 더욱이 이 사건 토지 소유자가 사망하여 상속인과 이 사건 토지에 대한 다툼이 발생할 수 있어 소유 관계의 대외적 공시를 위해서라도 그 등기의 필요성이 크다고 할 것이다. 4) 따라서 피청구인은 농지법상 농지가 아닌 이 사건 토지에 대한 농지취득자격증명의 미발급 통보를 함에 있어 농지취득자격증명발급심사요령 제9조제3항 제1호에 따라 그 사유를 '신청대상 토지가 농지법에 의한 농지에 해당하지 아니함'으로 기재하여야 하고, 피청구인이 심사요령 제9조제3항제1호가 아닌 제4호에 따라 그 사유를 기재하여 청구인의 농지취득자격증명 신청을 거부한 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용하여 위법하다. 다. 결론 그렇다면, 청구인의 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
