1. 사건개요 가. 청 구 인 : A 나. 피청구인 : B 다. 청구내용 청구인은 20**. *. **. B군 —면 —리 ****번지(답, 1383.4㎡, 생산관리지역‧가축사육제한구역‧마을경관관리지역, 이하 ‘이 사건 신청지’라 한다) 상에 토지분할을 위한 개발행위허가를 신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)하였으나, 20**. *. **. 피청구인으로부터 다음과 같은 사유로 개발행위 불허가처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다) 통보를 받고, 그 처분의 취소를 청구한 사건이다. □ 불허가 사유 및 근거 - 해당 필지는 농어촌정비법에 따라 농업생산기반 정비사업이 시행된 농지로 농지법 제22조제2항 각 호의 어느 하나에 해당하지 않으므로 농지를 분할 할 수 없음. |
2. 청구인 주장의 요지 이 사건 신청지에는 20**. *월경 청구인이 신고·설치한 가설건축물인 ‘체류형 쉼터’가 조립식으로 축조되어 사용 중이며, 건축물 사용에 필요한 부대시설물(정화조 등)을 설치·이용하는 관계로 일부 농지가 휴면 상태로 방치되어 있음. 나머지 면적은 청구인이 직접 경작·관리하고 있으나, 가설건축물을 사용 중인 사용자로부터 현실적인 점유 면적을 명확히 구분해 달라는 요청을 받고 있어, 이러한 상황에서 부득이하게 개발행위허가를 신청하게 되었다. B군 일원에는 청구인과 유사한 상황에서 토지분할(개발행위)이 허가되어 실제로 분할된 농지가 여러 곳 존재함을 확인하였다. 특히 인근의 ‘--면 ++리 ****-*번지’와 ‘@@읍 @@리 ***-*번지’의 농지 역시 최근 유사한 신청을 통해 분할이 이루어진 사례가 있는 만큼, 피청구인이 청구인에게 한 불허가 처분은 명분 없는 부당한 처분이므로, 이러한 사정을 고려하여 행정심판을 통해 허가를 해 줄 것을 요청하고 있다. 3. 피청구인 주장의 요지 이 사건 신청지는 농어촌정비법에 따른 농업생산기반 정비사업이 시행된 농지로서, 농지법 제22조제2항 각 호의 어느 하나에 해당하지 아니하면 분할할 수 없다. 청구인이 언급한 ‘--면 ++리 ****-*번지’ 및 ‘@@읍 @@리 ***-*번지’ 사례는 모두 농지법 제22조제2항제2호에 따라 농지전용허가를 득한 후 분할이 이루어진 토지로, 법적 요건을 충족한 적법한 사례이다. 따라서 이 사건 신청지는 농지전용허가를 받지 아니하였으므로 동일한 법적 전제에 놓여 있지 않으며, 형평성 위반 주장은 이유 없다. 농업생산기반 정비사업이 시행된 농지는 그 기능의 유지·관리와 농업생산의 효율성 확보를 위해 분할을 엄격히 제한하고 있으며, 이는 공익적 목적을 위한 불가피한 규제이다. 따라서, 이 사건 처분은 법령상 명확히 정해진 요건에 따라 이루어진 적법·타당한 처분이다. 4. 관계법령 가. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조 나. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제51조, 제56조 다. 농지법 제22조 라. 농지법 시행령 제23조 5. 인정사실 가. 이 사건 신청지의 토지이용계획 및 소유권 현황은 다음과 같다. 신청지 | 토지이용계획 | 소유권 현황 | 지목 | 면적(㎡) | 용도지역 | —면 —리 ****번지 | 답 | 1383.4 | 생산관리지역, 가축사육제한구역, 마을경관관리지역 | A (20**. **. **. 소유권 이전) |
나. 청구인은 20**. *. **. 피청구인에게 토지분할을 위한 개발행위허가를 신청하였다. 개발행위 허가신청서 | [∨] 공작물설치 [∨] 토지분할 ○ 신청인 - 성명 : A - 주소 : ○○도 ○○시 ○○읍 ○○로 **, ***동 ***호 ○ 허가신청 사항 - 위치/지목 : 경상남도 B군 —면 —리 **** / 답 - 용도지역(지구) : 생산관리지역, 가축사육제한구역 ○ 신청내용 공작물 설치 | 신청면적 | 30㎡ | 중량 | | 공작물구조 | 경량철골구조
(체류형쉼터) | 부피 | | 토지분할 | 종전면적 | 1,383㎡ | 분할면적 | 324.9㎡ |
○ 개발행위목적 : 소유권 이전 |
다. 피청구인은 20**. *. **. 청구인에게 이 사건 처분을 통보하였다. 개발행위허가 불허가 통지 | 귀하의 가정에 행복이 가득하길 기원합니다. 2. B군 —면 —리 ****번지 일원 토지분할을 위한 개발행위허가 신청은 농지법 제22조(농지 소유의 세분화 방지)에 따라 불허가 처리됨을 알려드립니다. 3. 불허가 사유 및 근거 가. 해당 필지는 농어촌정비법에 따라 농업생산기반 정비사업이 시행된 농지로 농지법 제22조제2항 각 호의 어느 하나에 해당하지 않으므로 농지를 분할 할 수 없음. |
바. 청구인은 20**. *. **. 이 사건 행정심판을 청구하였다. 6. 판단 가. 먼저, 이 사건 처분의 관계 법령을 살펴보면, 1) 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제56조제1항은 개발행위를 하려는 자는 개발행위허가를 받아야 한다고 규정하고 있으며, 같은 항 제4호에서 토지 분할을 개발행위허가 대상에 포함하고 있다. 같은 법 시행령 제51조제1항제5호에서 녹지지역·관리지역·농림지역 및 자연환경보전지역 안에서 관계 법령에 따른 허가·인가 등을 받지 아니하고 행하는 토지의 분할을 개발행위허가의 대상으로 정하고 있다. 또한 같은 법 시행령 제56조제1항 [별표 1의2] 제2호 라목 (1)은 녹지지역·관리지역·농림지역 및 자연환경보전지역 안에서 관계 법령에 따른 허가·인가 등을 받지 아니하고 토지를 분할하려는 경우에는 하위 항목 (가)부터 (라)까지의 요건을 모두 갖추어야 한다고 규정하고 있으며, 특히 그중 토지분할의 목적이 건축물의 건축 또는 공작물의 설치, 토지의 형질변경인 경우에는 그 개발행위가 관계 법령에 따라 제한되지 아니하여야 한다고 규정하고 있다. 2) 농지법 제22조제2항은 농어촌정비법에 따른 농업생산기반정비사업이 시행된 농지는 법에서 정한 사유가 있는 경우에만 분할할 수 있도록 규정하고 있다. 구체적으로, 해당 농지가 국토계획법상 도시지역의 주거지역·상업지역·공업지역 또는 도시·군계획시설부지에 포함되는 경우(제1호), 농지전용허가 또는 농지전용신고에 따라 전용된 농지의 분할하는 경우(제2호), 분할 후 각 필지의 면적이 2천제곱미터를 넘는 경우(제3호), 농지의 개량이나 교환·분합 등 대통령령에서 정한 사유가 있는 경우(제4호)에는 분할이 가능하도록 규정하고 있다. 나. 다음으로, 이 사건 처분의 위법·부당 여부에 대하여 살펴보면, 1) 국토계획법 제56조제1항은 토지 분할과 같은 개발행위를 하려는 경우 시장 또는 군수 등의 허가를 받도록 규정하고 있으며, 같은 법 제58조제3항은 개발행위허가 기준을 지역의 특성 등을 고려하여 대통령령으로 정하도록 하고 있다. 이에 따라 같은 법 시행령 제56조제1항 [별표 1의2] 제2호 라목 (1)은 관리지역 안에서 관계 법령에 따른 허가·인가 등을 받지 아니하고 토지를 분할하는 경우에는 하위 항목 (가)부터 (라)까지의 요건을 모두 갖추어야 한다고 규정하고 있으며, 특히 그중 (다)는 토지분할의 목적이 건축물의 건축 또는 공작물의 설치인 경우, 그 개발행위가 관계 법령에 따라 제한되지 않을 것을 토지분할의 허가기준으로 요구하고 있다. 한편, 농지법은 제3조에서 농지가 국민에게 식량을 공급하고 국토 환경을 보전하는 데 필요한 기반으로 농업과 국민경제의 조화로운 발전에 영향을 미치는 한정된 귀중한 자원이므로 공공복지에 적합하게 관리되어야 하며, 농지에 관한 권리의 행사에는 필요한 제한과 의무가 따른다는 전제하에서 농지는 농업 생산성을 높이는 방향으로 소유․이용되어야 하고, 투기의 대상이 되어서는 안 된다고 규정하고 있다. 그에 따라 농지법 제22조제2항에서는 농지 소유의 세분화를 방지하기 위하여 원칙적으로 농업생산기반정비사업이 시행된 농지의 분할을 금지하면서, 도시지역의 주거·상업·공업지역 또는 도시·군계획시설부지에 포함된 농지를 분할하는 경우(제1호), 농지전용허가나 신고를 거쳐 전용된 농지를 분할하는 경우(제2호), 분할 후 각 필지의 면적이 2,000㎡를 초과하는 경우(제3호), 농지의 개량이나 교환·분합 등 대통령령으로 정한 사유가 있는 경우(제4호)에는 예외적으로 분할을 허용하고 있다. 2) 제출된 자료 등에 의하면, 이 사건 신청지는 20**. *. **.에 경지정리가 완료된 농지로서, 농어촌정비법 제2조제5호가 규정하는 ‘농업생산기반 정비사업’이 시행된 농지에 해당한다. 따라서 이 사건 신청지는 농지법 제22조제2항에 따른 원칙적 분할 금지 대상에 포함되며, 청구인의 이 사건 개발행위(토지분할)허가 신청이 받아들여질 수 있는지는 농지법 제22조제2항 각 호의 예외사유 중 어느 하나에 해당하는지 여부에 따라 결정될 것이다. 3) 이 사건 신청지는 국토계획법상 도시지역이 아닌 생산관리지역에 해당하고 군계획시설부지에 포함되어 있다는 사실도 확인되지 않으며(제1호), 농지전용허가(신고)가 이루어진 바도 없다(제2호). 또한 이 사건 신청지(1,383.4㎡)는 분할 후 각 필지의 면적이 2,000㎡를 초과하지 않는 점이 명백하고(제3호), 청구인이 주장하는 체류형 쉼터 설치 및 일부 휴면농지 상태만으로는 농지의 개량·교환·분합 등 대통령령으로 정한 예외사유에 해당한다고 보기도 어렵다(제4호). 따라서 이 사건 신청지는 농지법 제22조제2항의 예외사유에 해당하지 않아 원칙적으로 분할이 금지된 농지로 볼 수 있다. 4) 한편 청구인은, 관내 유사한 농지에 대해 분할이 허용된 사례가 있다고 주장하나, 피청구인이 제출한 자료에 의하면, 청구인이 언급한 ‘--면 ++리 ****-*번지’ 및 ‘@@읍 @@리 ***-*번지’의 토지는 모두 농지전용허가를 득한 후 분할이 된 것으로 확인되어, 이 사건 신청과는 유사하다고 보기 어렵다. 따라서 피청구인이 이 사건 신청만 불허가한 것이 부당하다는 청구인의 주장은 이유 없다. 5) 이상을 종합하면, 이 사건 신청지는 농지법 제22조제2항에 따른 분할 제한 대상 농지임에도, 청구인은 분할을 위한 전제조건인 농지전용허가 등 법령이 정한 어떠한 예외 사유도 충족하지 못하였으므로, 피청구인이 관련 법령(농지법)에 따라 이 사건 개발행위(토지분할)를 불허가한 처분은 위법‧부당하다고 볼 수 없다. 다. 결론 그렇다면, 청구인의 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
