1. 사건개요 가. 청 구 인 : A 나. 피청구인 : B 다. 청구내용 청구인은 20**. *. *.경 □□시 ○○동 25-4번지 외 2필지의 토지 및 지상 건축물(이하 ‘이 사건 사업장’이라 한다)을 임차하여 ‘△△고물상’이라는 상호로 자원순환시설업(고물상)을 영위하는 자로, 피청구인이 20**. *. *. 무단용도 변경·공작물 무단설치·용도지역 입지위반의 사유로 건축물 시정명령(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하자, 그 처분의 취소를 청구한 사건이다. 2. 청구인 주장의 요지 피청구인은 이 사건 사업장 주변이 철길, LPG 충전소 등으로 인해 이미 주거지역으로서의 기능을 상실하였다는 실질적 현황을 간과하고, 오직 형식적인 용도지역 지정만을 근거로 이 사건 처분을 하였다. 이 사건 처분으로 달성하려는 공익은 실질적인 주거환경 침해가 거의 없어 미미하거나 추상적인 것에 불과한 반면, 이 사건 처분으로 인해 청구인이 입게 될 불이익은 막대하고 회복이 불가능하다. 해당 지역의 성격을 주거 전용이 아닌, 상업·공업적 기능이 혼재된 지역으로 인정하는 행정 관행을 형성한 것으로 볼 수 있는 상황에서 유독 청구인의 사업장에 대해서만 엄격한 법규를 적용하여 시정명령을 하는 것은, 평등의 원칙에 위배된다. 행정청은 권한 행사의 기회가 있음에도 불구하고 장기간 권한을 행사하지 아니하여 국민이 그 권한이 행사되지 아니할 것으로 믿을 만한 정당한 사유가 있는 경우에는 그 권한을 행사해서는 아니 되고, 피청구인이 장기간에 걸쳐 형성한 행정 관행은 공적인 견해표명에 준하는 것으로 보아야 하며, 이를 신뢰한 청구인의 이익을 침해하는 이 사건 처분은 신뢰보호의 원칙을 위반한 재량권의 일탈·남용에 해당하여 위법하다. 3. 피청구인 주장의 요지 □□시 ○○동 일원은 제2종일반주거지역으로 자원순환 관련 시설(고물상) 설치가 불가함에도 청구인은 자원순환 관련 시설(고물상)을 운영하기 위한 목적으로 토지와 건축물을 사용하고, 신고 또는 허가 없이 용도변경과 고물상 설비와 시설을 설치하였다. 해당 필지의 건축물은 건축물대장 상 자동차 관련 시설로 되어 있으며, 이를 자원순환 관련 시설(고물상) 용도로 사용하고자 하는 경우 건축법 제19조(용도변경)에 따라 용도변경 절차를 거쳐야 하나, 청구인은 별도의 행정절차를 없이 자원순환 관련 시설(고물상)을 무단으로 용도변경 하였다. 건축법 시행령 제118조제1항제5호에 따라 높이 2미터를 넘는 담장을 설치하려는 경우, 공작물 축조 신고 절차를 거쳐야 하나, 청구인은 높이 약 3미터의 담장을 행정절차 없이 무단으로 설치하였다. 4. 관계법령 가. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제36조, 제76조, 제133조 나. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제30조, 제71조 다. 건축법 제19조, 제79조, 제83조 라. 건축법 시행령 제118조 마. 창원시 도시계획 조례 제33조 5. 인정사실 가. 피청구인은 20**. *. *. 이 사건 건축물에 대한 국민신문고 민원을 접수하였다. 나. 피청구인은 20**. *. *. 이 사건 건축물에 대한 현장조사를 실시하였다. 다. 피청구인은 20**. *. *. ☆☆경찰서에 이 사건 건축물의 위반사항에 대해 고발하였다. 라. 피청구인은 20**. *. *. 청구인에게 행정처분 사전통지 및 의견제출을 안내하였다 마. 청구인은 20**. *. *. 피청구인에게 의견서를 제출하였다. 바. 피청구인은 20**. *. *. 청구인에게 이 사건 처분을 하였다. 6. 판단 가. 관계 법령 1) 건축법 제19조제2항은 사용승인을 받은 건축물의 용도를 변경하려는 자는 토교통부령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받거나 신고를 하여야 한다고 정하고 있고, 같은 법 제83조 및 같은 법 시행령 제118조는 높이 2미터를 넘는 옹벽 또는 담장을 축조할 때 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 한다고 정하고 있다. 그리고 건축법 제79조제1항은 허가권자는 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되는 대지나 건축물에 대하여 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주ㆍ공사시공자ㆍ현장관리인ㆍ소유자ㆍ관리자 또는 점유자에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 해체ㆍ개축ㆍ증축ㆍ수선ㆍ용도변경ㆍ사용금지ㆍ사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다고 정하고 있다. 2) 국토계획법 제76조 제1항, 제2항 제3항 및 제4항은 건축물이나 그 밖의 시설의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한은 해당 용도지역과 용도지구의 지정목적에 적합하여야 하고, 건축물이나 그 밖의 시설의 용도ㆍ종류 및 규모 등을 변경하는 경우 변경 후의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도ㆍ종류 및 규모 등은 지정된 용도지구에서의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도ㆍ종류 및 규모 등의 제한에 관한 사항에 관한 대령령령이나 조례에 맞아야 한다고 정하고 있고, 같은 법 시행령 제71조 [별표 5], 창원시 도시계획 조례 제33조 [별표 4]에서는 제2종일반주거지역에서 건축할 수 있는 건축물의 종류를 정하고 있다. 그리고 국토계획법 제133조제1항은 국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제76조(같은 조 제5항제2호부터 제4호까지의 규정은 제외한다)에 따른 용도지역 또는 용도지구에서의 건축 제한 등을 위반한 자에게 이 법에 따른 허가ㆍ인가 등의 취소, 공사의 중지, 공작물 등의 개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 처분을 하거나 조치를 명할 수 있다고 정하고 있다. 나. 재량권의 일탈·남용 여부에 대한 판단 1) 청구인은 이 사건 사업장 인근은 주거지역으로서의 기능을 상실하였음에도 형식적인 용도지역 지정만을 근거한 점, 이 사건 처분으로 달성하려는 공익에 비해 청구인이 입게 될 불이익이 막대한 점 등 이 사건 처분은 사실관계 오인 및 비례의 원칙에 위반된다고 주장한다. 2) 대법원은 ‘제재적 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지는 처분사유로 된 위반행위의 내용과 당해 처분행위로 달성하려는 공익목적 및 이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익 침해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교·형량하여 판단하여야 한다(대법원 2007. 9. 20. 선고 2007두6946 판결)’고 판시하고 있다. 3) 위 법리에 비추어 인정사실 및 제출된 자료를 종합하면 다음과 같은 사정을 확인할 수 있다. 가) 청구인은 허가 또는 신고 없이 기존 자동차관련시설을 자원순환관련시설(고물상)로 용도변경하여 사용하고, 별도의 허가나 신고 없이 높이 약 3미터의 담장을 설치한 사실이 인정되는바, 이는 건축법령에서 정한 절차를 거치지 아니한 것으로서 법령 위반 사실이 객관적으로 확인된다. 또한 이 사건 토지는 제2종 일반주거지역에 해당하여 입지할 수 없는 자원순환관련시설(고물상)로 건축물을 변경하여 사용한 행위 역시 국토계획법령에 위반되는 것으로 볼 수 있다. 나) 이 사건 토지의 주변 여건에 대해 살펴보면, 서쪽으로 약 40m 지점에 □□시 ○○동에서 ◇◇동(◎◎역)을 잇는 단선 철로가 있고, 서쪽으로 약 50m 떨어진 곳에서부터 1~3층의 단독주택 및 빌라가 밀집한 주거지역, 북쪽으로 연접하여 LPG 충전소가 입지하고 있는 주거지역, 동쪽에 폭 약 18m의 왕복 2차선 도로 및 녹지지역, 남쪽으로 약 40m에 상업지역이 위치하고 있는 제2종 일반주거지역에 자리하고 있다. 다) 이 사건 인근에 철로가 존재하고 있으나, 해당 철로는 단선에 해당하고, 철로 주변 일대는 녹지지역으로 지정되어 있어 일정한 완충지역이 형성되어 있는 것으로 보인다. 이러한 사정을 고려하면 철로의 존재만으로 곧바로 이 사건 토지가 속한 지역이 주거지역으로서의 기능을 상실하였다고 단정하기는 어렵고, 청구인의 주장과 같이 철로가 존재한다는 사정만으로 주거지역의 기능 상실을 인정하게 된다면 철로 인근 지역은 모두 주거지역으로 볼 수 없다는 결론에 이르게 될 수 있는데, 이는 용도지역 제도의 취지나 토지 이용의 합리적 규율이라는 측면에서도 쉽게 수긍하기 어렵다. 라) 청구인은 이 사건 토지 인근에 LPG 충전소와 자동세차장 등이 존재한다는 사정을 들어 해당 지역이 이미 주거지역으로서의 기능을 상실하였다고 주장하나, LPG 충전소 및 자동세차장과 같은 시설은 건축법령상 제2종 일반주거지역에서도 설치가 허용되는 시설에 해당하는 점을 고려할 때, 위와 같은 시설이 일부 존재한다는 사정만으로 해당 지역이 곧바로 주거지역으로서의 성격을 상실하였다고 보기는 어렵다. 즉, 법령상 허용되는 시설의 존재 자체를 근거로 주거지역의 기능이 상실되었다고 평가하는 것은 용도지역 제도의 취지에도 부합한다고 할 수 없으므로 이 사건 지역이 주거지역으로서의 성격을 상실하였다고 보기는 어렵다. 마) 이 사건 처분이 공익과 사익의 균형을 상실한 것인지에 대하여 살펴보면, 제2종 일반주거지역은 편리한 주거환경을 조성하기 위하여 필요한 지역으로서, 해당 지역에서는 주거환경의 보호와 생활환경의 안정을 위하여 일정한 범위의 건축물 용도와 토지 이용이 제한되고 있어, 이와 같은 용도지역에서 허용되지 아니하는 건축물 용도변경 행위, 허가나 신고 없이 이루어진 담장 설치 및 그에 따른 토지 이용 형태의 변경 등에 대하여 관계 법령에 따라 시정을 명하는 것은 주거지역의 질서를 회복하고 주거환경의 평온을 확보하기 위한 것으로서 그 공익적 필요성이 인정된다. 이에 대하여 청구인은 이 사건 처분으로 인하여 보증금 및 시설투자비 등을 회수할 수 없는 손해가 발생한다고 주장하나, 보증금은 임대인과의 계약관계에 따라 반환이 예정되어 있어 보증금의 회수가 불가능하다고 보기 어렵고, 결국 청구인이 입게 될 손해는 주로 시설투자비 상당에 그칠 것으로 보인다. 더욱이 청구인의 위와 같은 손해는 관계 법령에서 허용되지 아니하는 용도변경 및 시설 설치를 전제로 발생한 것으로 이 사건 처분으로 달성하고자 하는 주거환경의 보호라는 공익에 비하여 청구인이 입게 되는 불이익이 현저히 크다고 보기도 어려우므로 이 사건 처분이 공익과 사익의 균형을 상실하였다고 할 수는 없다. 다만, 이 사건 처분에 따른 원상복구 기한이 20**. *. *.까지로 정하여져 있는바, 청구인이 대체사업 부지의 물색 또는 장소 이전과 원상복구를 완료하기까지에는 일정한 기간이 소요될 것으로 보이므로, 청구인이 이 사건 처분으로 인하여 입게 될 사익의 침해를 최소화할 수 있도록 그 이행기간을 합리적인 범위 내에서 새로이 정할 필요가 있을 것으로 보인다. 다. 평등의 원칙 위반 여부에 대한 판단 청구인은 이 사건 사업장 인근에 다수의 고물상 시설이 영업을 계속하고 있음에도 불구하고, 피청구인이 청구인에게만 시정명령을 한 것은 평등의 원칙에 위배된다고 주장하나, 행정청이 관계 법령에 위반되는 행위에 대하여 시정을 명하는 것은 행정법규 위반 상태를 해소하기 위한 조치로서, 유사한 위반 상태가 다른 곳에도 존재한다 하더라도 그러한 사정만으로 해당 위반행위가 적법하게 되는 것은 아니다. 또한 위법한 상태가 유지되고 있다는 사정만을 근거로 동일한 위법 상태의 계속을 요구할 수는 없는바, 이른바 ‘불법의 영역에 있어서의 평등’은 인정될 수 없으므로, 인근에 유사한 시설이 존재한다는 사정만으로 피청구인의 이 사건 처분이 평등의 원칙에 위배된다고 보기 어렵고, 청구인의 위 주장은 받아들이기 어렵다. 라. 신뢰보호의 원칙 위반 여부에 대한 판단 청구인은 임대차 계약 체결 전 임대인으로부터 이 사건 토지에서 고물상 영업이 가능하다는 점을 확인받은 점, 피청구인이 인근 유사 시설들의 운영을 장기간 묵인해 온 행정 관행을 신뢰한 점, 피청구인이 장기간에 걸쳐 형성한 행정 관행은 공적인 견해표명에 준하는 것인 점 등을 고려하면, 이 사건 처분은 신뢰보호의 원칙에 위반된다고 주장한다. 그러나 임대인이 청구인에게 해당 토지에서 고물상 영업이 가능하다고 설명한 사정이 있다 하더라도 이는 사인 간의 계약 체결 과정에서 이루어진 거래상의 확인에 불과할 뿐, 행정청이 관계 법령의 해석이나 적용에 관하여 공적으로 견해를 표명한 것으로 볼 수는 없다. 또한 행정청이 모든 위법 상태를 즉시 적발하여 시정하지 못하였다 하더라도 이를 묵인 또는 용인하였다고 평가할 수는 없으므로, 인근 유사 시설들이 존재하거나 일정 기간 동안 운영되어 왔다는 사정만으로 곧바로 피청구인이 그 운영을 적법한 것으로 인정하거나 이를 허용하겠다는 취지의 공적인 의사를 표시하였다고 보기도 어렵다. 더욱이 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는 행정청의 명시적 또는 묵시적인 공적 견해표명이 존재하고 이에 대하여 상대방이 정당한 신뢰를 형성하였음이 인정되어야 하는데(대법원 1997. 9. 26. 선고 96누10096 판결 참조), 피청구인이 그러한 공적 견해를 표명하였다고 인정할 만한 사정이 확인되지 않으므로, 청구인의 위와 같은 사정을 고려하더라도 이 사건 처분이 신뢰보호의 원칙에 위반된다고 보기는 어렵다. 마. 결론 그렇다면, 청구인의 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
