1. 사건개요 가. 청 구 인 : A 나. 피청구인 : B 다. 청구내용 청구인은 B시 —동 **-*번지(전, **㎡), 15-9번지(전, **㎡)(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)에 관하여 진행된 부동산 경매 사건의 입찰에 참여해 최고가 매수신고인이 된 자로서, 그 낙찰에 필요한 농지취득자격증명의 발급을 신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)하였으나, 20**. *. **. 피청구인으로부터 주말‧체험영농 실현 가능성이 낮다는 사유로 농지취득자격증명 미발급 통지(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 받고, 그 처분의 취소 등을 청구한 사건이다. 2. 청구인 주장의 요지 부동산 경매를 통해 대상 토지의 최고가 매수인으로 결정되었으나, 지상에 무허가 건물이 있다는 이유로 피청구인이 농지취득자격증명 발급을 거부한 처분은 부당하다. 해당 토지는 19**년경부터 약 **년간 주거용 건축물이 존재하여 실질적인 현황은 ‘대지’이며, 소유권 취득 전인 경매 낙찰자에게 원상복구를 선결 조건으로 요구하는 것은 법률상 불가능한 의무를 부과하는 것이다. 향후 시행될 위반건축물 양성화 특별조치법을 통해 무허가 건물을 합법적으로 처리하고 대지로 전환할 계획이다. 결과적으로 원상복구를 전제로 한 미발급 처분은 경매 절차의 흐름과 농지의 효율적 이용 관리에 어긋나는 행정 편의적 조치이므로, 피청구인의 처분은 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장의 요지 청구인이 제출한 원상복구계획서와 주말·체험영농계획서가 구체성과 실현 가능성이 현저히 결여되어 있어 적법하게 미발급 통보를 하였다. 청구인의 원상복구 계획서에는 철거 방법, 일정, 소요 비용 등 핵심 사항이 누락되었고, 인접 필지(**-**번지, 임야)와의 분쟁 해결 방안이나 구체적인 영농 착수 계획도 명시되지 않았다. 이는 농지법 시행규칙에 따른 실질적 영농 의지를 확인하기에 부족하며, 현장 확인 결과 주말·체험영농의 실현 가능성이 희박하다고 판단한 것이다. 농지법상 '농지'는 지목과 현황을 종합적으로 고려해야 하며, 대법원 판례에 따르면 불법 형질변경이 있더라도 원상복구 대상이라면 여전히 농지에 해당함. 피청구인은 청구인에게 소유권 취득 전 원상복구를 명령한 것이 아니라, 농지법 제8조에 따라 취득 후 복구 가능성과 영농 의지를 심사한 것이다. 따라서 구체적 계획 없이 우선 발급을 요구하는 청구인의 주장은 농지 보전 및 경자유전의 원칙을 훼손하고 농지관리 질서를 해칠 우려가 크다. 특히 청구인이 향후 위반건축물 양성화 특별조치법을 통해 해당 토지를 '대지'로 전환하겠다고 주장하는 것은, 애초에 제출했던 원상복구 및 영농계획과 정면으로 배치되는 모순된 행위이다. 이는 청구인 스스로 영농 의사가 없음을 자인한 것이며 농지법을 기만하는 행위로 볼 수 있다. 따라서 신청 당시의 사실관계를 기준으로 내린 미발급 처분은 정당하며, 공익적 가치가 청구인의 사익보다 우선하므로 청구는 기각되어야 마땅하다. 4. 관계법령 가. 농지법 제1조, 제2조, 제6조, 제8조 나. 농지법 시행령 제7조 다. 농지법 시행규칙 제7조 5. 인정사실 가. 피청구인은 20**. *. **. 청구인의 농지취득자격증명신청을 접수하였다. 나. 피청구인은 20**. *. **. 이 사건 처분을 통보하였다. 농지취득자격증명 미발급 통보 귀 가정의 안녕과 행복을 기원합니다. 귀하께서 제출한 농지취득자격증명 신청 건과 관련하여 아래와 같은 사유로 미발급됨을 알려드립니다. 가. 근 거 : 「농지법 시행령」제7조제2항제3호 등 나. 사 유 - 농지법 시행령 제7조 및 같은 법 시행규칙 제7조에 따라 종합적으로 검토한 결과, 주말‧체험영농 실현 가능성이 충분하다고 인정하기 어렵다고 판단되어 농지취득 자격증명을 발급할 수 없음을 알려드립니다. |
다. 청구인은 20**. *. **. 이 사건 행정심판을 청구하였다. 6. 판단 가. 관련 법리 1) 농지법 제2조제1호 (가)목 전단은 "전·답, 과수원, 그 밖에 법적 지목을 불문하고 실제로 농작물 경작지 또는 다년생식물 재배지로 이용되는 토지"를 '농지'로 정의하고 있다. 한편 농지법 제42조제1항, 제2항은 농지전용허가 등을 받지 아니하고 농지를 전용하거나 다른 용도로 사용한 경우 관할청이 그 행위를 한 자에게 기간을 정하여 원상회복을 명할 수 있고, 그가 원상회복명령을 이행하지 아니하면 관할청이 대집행으로 원상회복을 할 수 있도록 규정하여 농지가 불법 전용된 경우에는 농지로 원상회복되어야 함을 분명히 하고 있다. 따라서 어떤 토지가 농지법 제2조 제1호 (가)목 전단에서 정한 '농지'인지 여부는 공부상의 지목과 관계없이 그 토지의 실제 현상에 따라 판단하여야 하지만, 농지법상 '농지'였던 토지가 현실적으로 다른 용도로 이용되고 있더라도 그 토지가 농지전용허가등의 절차를 거치지 아니한 채 불법 전용된 것이라면, 특별한 사정이 없는 한 농지로 원상회복되어야 하는 것으로서 그 변경 상태는 일시적인 것에 불과하므로 여전히 농지법상 '농지'에 해당한다고 보아야 하나(대법원 2021. 8. 19. 선고 2020두30665 판결 참조), 그 토지가 농지로서의 현상을 상실하고 그 상실한 상태가 일시적이라고 볼 수 없다면 그 토지는 더 이상 '농지'에 해당하지 않게 된다(대법원 2009. 4. 16. 선고 2007도6703 전원합의체 판결 등 참조). 2) 농지법 제8조 제1항 본문은 농지를 취득하려는 자는 농지 소재지를 관할하는 시장, 구청장, 읍장 또는 면장에게서 농지취득자격증명을 발급받아야 한다고 규정하고 있는데, 농지취득자격증명발급에 관한 세부사항을 정한 농지취득자격증명발급심사요령은 제9조 제2항에서 신청인이 자격증명발급요건에 부합되지 아니하는 경우에는 자격증명미발급 사유를 명시하여 신청인에게 문서로 통보하도록 규정하고, 같은 조 제3항에서 신청대상 토지가 농지법 제2조 제1호에 따른 농지에 해당하지 아니하는 경우에는 미발급 사유를 ‘신청대상 토지가 농지법에 의한 농지에 해당되지 아니함’(제1호)으로, 신청대상 농지가 농지법을 위반하여 불법으로 형질을 변경한 농지인 경우에는 미발급 사유를 ‘신청대상 농지는 취득 시 농지취득자격증명을 발급받아야 하는 농지이나 불법으로 형질변경한 부분에 대한 복구가 필요하며 현 상태에서는 농지취득자격증명을 발급할 수 없음’(제4호)으로 기재하도록 규정하고 있다. 위 규정에 의하면 농지취득자격증명의 미발급 사유는 신청대상 토지가 농지법 제2조 제1호 소정의 '농지'인지 여부에 따라 달라지는데, 이는 공부상의 지목 여하에 불구하고 그 토지의 사실상의 현상에 따라 가려져야 할 것이고, 공부상 지목이 답으로 되어 있다고 하여도 농지로서의 현상을 상실하고 그 상실한 상태가 일시적이라고 볼 수 없다면 그 토지는 농지법에서 말하는 농지에 해당하지 아니하고, 이러한 법리에 따라 어느 토지가 사실상의 현상에 의하여 농지에 해당하지 아니하는 것으로 인정되는 경우에 그에 관한 적법한 농지전용허가가 없었다고 하여 달리 볼 것은 아니다. 따라서 이러한 경우 농지취득자격증명의 미발급 통보는 위 심사요령 제9조 제3항 제1호에 따라 그 사유를 ‘신청대상 토지가 농지법에 의한 농지에 해당되지 아니함’으로 기재하여야 한다(대법원 2014. 1. 23. 선고 2013도8285 판결 등 참조). 나. 구체적 판단 1) 살피건대, 다음과 같은 사정 즉, ① 이 사건 토지는 지목이 ‘전’이나 그 지상에 무허가 건축물이 존재하고 부지의 상당 부분이 콘크리트로 포장되어 있어 농작물의 경작이 불가능한 상태인 점, ② 항공사진에 의하면, 이미 19**년경부터 이 사건 토지상에 건물의 형체가 확인되는 등 적어도 **년이 넘는 장기간 동안 해당 토지가 대지화된 상태로 존치되어 온 사실이 확인되는바, 농지로서의 현상을 상실한 상태가 일시적인 것에 불과하다고 볼 수 없고 대지화가 사실상 고착된 것으로 보이는 점, ③ 현재 해당 토지는 주거용 대지로 사용되고 있을 뿐, 근래에 실제로 농작물 경작지로 이용되었다고 볼 아무런 자료가 없는 점, ④ 만약 이 사건 토지를 농지로 복구하기 위해서는 건물 및 지면 포장 등을 철거하여야 하는데, 여기에는 막대한 비용이 소요될 뿐 아니라 그 복구가 사실상 곤란해 보이는 점, ⑤ 피청구인은 이 사건 토지를 관할하는 행정기관장으로서 농지가 전용허가 없이 다른 용도로 사용된 경우 관할 행정청에 의뢰하여 원상회복을 명하도록 하거나 대집행으로 원상회복을 이행하도록 할 의무가 있음에도, 최소 약 **년 이상 이 사건 토지가 대지로 사용되는 동안 해당 조치를 취한 것으로 볼만한 사정은 찾을 수 없는 점 등을 종합하면, 이 사건 토지는 오래전에 이미 농지로서의 기능과 현상을 상실하고 주택 부지 등으로 이용되고 있고, 그 변경상태가 일시적이거나 농지로의 원상회복이 용이하게 이루어질 수 있는 경우로 보기도 어려우므로, 농지법 제2조에서 규정한 농지에 해당한다고 볼 수 없다. 2) 이처럼 이 사건 토지가 사실상 농지에 해당하지 않음에도 불구하고, 피청구인은 이 사건 토지의 실제 현상을 살피지 아니한 채 이를 농지임을 전제로 주말·체험영농 실현 가능성을 인정하기 어렵다며 이 사건 신청을 거부하였는바, 피청구인으로서는 농지취득자격증명발급심사요령 제9조제3항제1호에 따라 '신청 대상 토지가 농지법에 의한 농지에 해당되지 아니함'으로 기재하여 통보함이 타당하다 할 것이다. 나아가 토지의 사실상 현상과 다른 전제로 발급을 거부한다면, 매각 자체가 허가되지 아니하여 담보권자가 담보농지를 환가할 수 없게 되는 등 경매절차의 실효성이 없어질 뿐만 아니라, 오히려 불법 전용 상태가 대책 없이 방치되어 농지 보전이라는 입법 목적에도 정면으로 배치되는 결과를 초래하게 된다. 따라서 피청구인의 이 사건 거부 처분은 사실관계와 법리를 오인하여 재량권의 한계를 일탈·남용한 것으로서 부당하다 할 것이다. 다. 결론 그렇다면, 청구인의 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 이를 모두 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
